حقوق بازنشستگی نیروی دریایی
این صندوق دارایی آن‌ها است، نه از آن کشور و چرا نباید از آن بهره‌مند گردند؟
عضو کنگره، بنجامین کراونینشیلد، درباره صندوق حقوق بازنشستگی نیروی دریایی، 1823 (1)
اندکی پس از این‌که کنگره مسئولیت حقوق بازنشستگی جنگ استقلال را بر عهده گرفت، برنامه‌ای جداگانه برای حقوق بازنشستگی ملوانان و دریانوردان ایجاد کرد که جایگاهی منحصر به فرد را در تاریخ مستمری به خود اختصاص داده است. برنامه حقوق بازنشستگی نیروی دریایی با یک منبع اختصاصی تأمین اعتبار شده بود: این منبع پول پاداش〔1〕 حاصل از فروش کشتی‌های ضبط‌شده دشمن و دزدان دریایی و محتویات آن‌ها بود که معمولاً «غنایم» نامیده می‌شود. صندوق مخصوصی که کنگره برای دریافت این پول و هزینه کردن آن برای حقوق بازنشستگی تأسیس کرد، اولین صندوق امانی حکومت فدرال بود (2).
الگویی که کنگره برای حقوق بازنشستگی نیروی دریایی به کار بست، مشابه ارتش بود؛ جایی که گسترش مزایا و دامنه مشمولیت، با استثنائاتی اندک، دائمی بودند. هر گسترشی، یک مبنای جدید به وجود می‌آورد که از طریق آن، کنگره آزادسازی‌های بعدی را در نظر می‌گرفت و این آزادسازی‌ها معمولاً زمانی اتفاق افتادند که درآمدهای مازاد موجود بود. با این حال در مورد حقوق بازنشستگی نیروی دریایی، به جای کل بودجه فدرال، این مازادهای پول پاداش در صندوق امانی بود که منجر به گسترش این حقوق می‌شد.
کنگره با کمک کردن به صندوق ورشکسته نیروی دریایی سابقه‌های ناخوشایندی بر جای گذاشت. کنگره این کار را از طریق تزریق سالیانه درآمدهای عمومی و با استفاده از روش‌های حسابداری خلاقانه برای پوشاندن استفاده از درآمدهای عمومی، به جای دارایی‌های صندوق امانی، برای تأمین اعتبار حقوق بازنشستگی انجام داد. روش‌های حسابداری مذکور، پیشگام حسابداری‌های مشابه در مورد مستمری‌های قرن بیستم بودند که از طریق صندوق‌های امانی تأمین اعتبار می‌شدند؛ مانند امنیت اجتماعی و مدیکر.
مازادها و گسترش‌های تدریجی: 1799 تا دهه 1830
قوانینی که در 1799 و 1800 تصویب شدند، برنامه جداگانه‌ای برای حقوق بازنشستگی نیروی دریایی ایجاد نمود که برای افسران نیروی دریایی و ملوانانی که از معلولیت ناشی از انجام وظیفه رنج می‌بردند، مزایای نقدی سالیانه فراهم می‌کرد. این قوانین همچنین صندوق امانی حقوق بازنشستگی نیروی دریایی را نیز تأسیس کردند تا پول پاداش را ذخیره سازد تا این پول حقوق بازنشستگی را تأمین اعتبار کند. این صندوق امانی توسط کمیسیونی متشکل از وزرای نیروی دریایی، خزانه‌داری و جنگ اداره می‌شد که می‌توانستند درآمدهای مازاد را در اوراق بهادار حکومتی و غیرحکومتی سرمایه‌گذاری کنند (3).
تنش در آبهای آزاد با فرانسه و سپس با انگلستان، فرصتی را برای نیروی دریایی فراهم ساخت تا درآمد صندوق را افزایش دهد. مبلغ بسیار زیاد پول پاداش به صندوق کمک کرد تا در دهه اول عمر خود مازادهای سالیانه داشته باشد. تراز دارایی〔2〕 صندوق که رقم 56,000 دلار در سال 1801 بود، به 193,000 دلار در 1810 افزایش یافت. مخارج حقوق بازنشستگی اندک باقی ماند؛ کمتر از 8,000 دلار در سال و کمتر از یک درصد کل مخارج نیروی دریایی در طول آن دهه که به طور کامل از طریق سود تراز صندوق تأمین اعتبار می‌گشتند (4).
جنگ 1812 موهبتی هرچند موقت برای این صندوق امانی بود. پول‌های پاداش در مقادیری بی‌سابقه به صندوق سرازیر شدند. تا پایان سال 1814، دارایی‌های صندوق به 449,000 دلار افزایش یافت. مخارج آن با رقم 14,000 دلار، کلاً می‌توانست با درآمد سرمایه‌گذاری‌اش تأمین شود (5).
کنگره در سال 1813، با اعطای حقوق بازنشستگی به بیوه‌ها و فرزندان ملوانانی که از جراحات ناشی از انجام وظیفه کشته شده بودند، به رشد صندوق واکنش نشان داد. در 1814، کنگره این حقوق بازنشستگی را به بیوه‌ها و فرزندان ملوانانی گسترش داد که از ابتدای جنگ 1812 در حین انجام وظیفه کشته شده بودند (6). بعدها در 1817 نیز دایره مشمولیت را به بیوه‌ها و فرزندان ملوانانی گسترش داد که بعد از جنگ 1812، «در نتیجه مواجهه با بیماری یا تلفات یا جراحت‌های وارده، در حین انجام وظیفه» (7)، مرده بودند. هر قانون برای پنج سال به بیوه‌ها حقوق بازنشستگی اعطا می‌کرد. با قانون مشمولیت جدید در 1817، بازماندگان تنها باید نشان می‌دادند که مرگ ملوان به جراحت یا بیماری ناشی از زمان خدمت او در نیروی دریایی مربوط بوده است. معیارهای جدید، راه ثبت نام را به روی بسیاری از بازماندگان گشود. بین سال‌های 1817 تا 1824، تعداد مستمری‌بگیران نیروی دریایی با افزایشی 50 درصدی، از 358 نفر به 524 نفر رسید. به همین ترتیب نیز پرداخت‌های مزایای حقوق بازنشستگی افزایش یافت.
شیوع فزاینده مطالبات مشکوک توسط بیوه‌های جنگ 1812 کنگره را واداشت تا در سال 1824، بند 1817 را ملغی سازد که به موجب آن به بیوه‌هایی که همسرانشان «در نتیجه بیماری... یا جراحت‌های وارده، در حین انجام وظیفه» مرده بودند، حقوق بازنشستگی اعطا می‌کرد. با این حال، این تغییر در مشمولیت تنها به متقاضیان آتی مربوط بود و نه کسانی که پیش از این حقوق بازنشستگی دریافت می‌کردند و این عدم تمایل کنگره به حذف افراد مستمری‌بگیر را نشان می‌دهد (8).
از 1818 تا 1837، کنگره گرایشی برای قانون‌گذاری‌های تدریجی و عدم تمایل بیشتر به حذف مستمری‌بگیران نشان داد. قوانین پیش از 1818، حقوق بازنشستگی پنج ساله به بیوگان و فرزندان ملوانان اعطا می‌کردند. کنگره در 1818 این حقوق بازنشستگی را به ده سال، در 1828 به پانزده سال و در 1832 به بیست سال و نهایتاً در 1834 به سی سال افزایش داد. کنگره متعاقباً حقوق بازنشستگی بازماندگان و ملوانانی که پیش از جنگ 1812 در حین انجام وظیفه مرده بودند را در 1819 به ده سال، در 1824 به پانزده سال و در 1828 به بیست سال گسترش داد. نهایتاً در 1837، در قانونی که در زیر مفصل به آن پرداخته‌ایم، به همه بیوه‌هایی که همسرانشان در طول خدمت در نیروی دریایی مرده بودند، حقوق بازنشستگی مادام‌العمر اعطا کرد (9).
کمک‌رسانی و ورشکستگی
در اوایل دهه 1830، کنگره برای نخستین بار گرایش خود به استفاده از درآمدهای عمومی در هر زمانی که فرصتی پیدا شود، جهت تأمین اعتبار مزایای صندوق امانی نشان داد. تا 1809، مازاد سالیانه منابع مالی، منحصراً در اوراق بهادار حکومتی ایالات متحده سرمایه‌گذاری می‌شد. در این سال، صندوق اولین خرید سهام غیرحکومتی خود را با ابتیاع سهام عادی صادر شده از سوی بانک کلمبیا به ارزش 48,523 دلار انجام داد. در دهه بعد، صندوق سهام خود را در بانک به بیش از دو برابر رساند. همچنین خریدهای کوچک‌تری در سهام عادی دو بانک تازه تأسیس در واشینگتن دی. سی انجام داد: بانک یونیون و بانک واشینگتون. با این خریدها سهم دارایی‌های سرمایه‌گذاری شده در اوراق بهادار غیرحکومتی، در سال 1814 به مجموعاً 44 درصد رسید که البته بر اساس استانداردهای سرمایه‌گذاری و مخاطره زیادی که این اوراق بهادار به همراه دارند، بخش غیرمحتاطانه سرمایه‌گذاری تلقی می‌شود (10).
این‌که صندوق به چه دلیل سرمایه‌گذاری عظیمی در سهام بانک انجام داد، کاملاً واضح نیست. قطعاً سود زیادی که این سهام وعده داده بودند، نقشی اساسی داشت. سهام بانک سودی در حدود 10 تا 12 درصد پرداخت می‌کرد که بسیار بیشتر از حدود 3 تا 6 درصد اوراق بهادار حکومتی ایالات متحده بود (11). جایگاه‌های برجسته‌ای که مقامات ارشد و سهام‌داران بانک در اختیار داشتند، نشان می‌دهد که ممکن است پارتی‌بازی هم در کار بوده باشد. بنجامین استودارد، دومین مدیرعامل بانک، در 1798 از سمت خود استعفا داد تا به اولین وزیر نیروی دریایی تبدیل گردد. او تا قبل از بازنشستگی‌اش در 1801، در ایجاد صندوق امانی نیروی دریایی سودمند بود. مدیرعامل بانک در سال 1809، جان میسون، پسر بنیانگذار بانک یعنی جورج میسون بود. هیئت مدیره بانک در 1809 شامل هنری فاکسهال، شهردار سابق جورج تاون و ویلیام ماربری، همان ماربری پرونده مشهور ماربری علیه مدیسون می‌شد. بعدها فرانسیس اسکات کی به هیئت مدیره پیوست. سهام‌داران بانک نیز شامل جورج واشینگتون و هنری لی، قهرمان جنگ استقلال ملقب به «هری سواره‌نظام سبک»〔3〕 و پدر رابرت ای. لی〔4〕 بودند (12).
بانک کلمبیا ورشکست شد و در 1823، به دلیل ورشکستگی به فعالیت‌هایش ادامه نداد و این واقعه با سقوط دو بانک دیگری اتفاق افتاد که صندوق در آن‌ها سرمایه‌گذاری کرده بود (13). زیان‌های صندوق قابل‌توجه بودند. کنگره در اوایل دهه 1830، با اختصاص دادن 167,164 دلار از محل منابع عمومی برای جبران خسارت‌های صندوق پرداخت حقوق بازنشستگی به مسئله واکنش نشان داد؛ این نخستین کمک حکومتی به یک صندوق امانی بود (14). کنگره احساس می‌کرد که باید «نسبت به جبران زیانی که... تا این اندازه به زیان بی‌پناه‌ترین طبقه جامعه است، یعنی بیوه‌ها و یتیمان مردان شجاعی که در راه خدمت به کشور مرده بودند»، تعهد داشته باشد (15). مازاد عظیم درآمد در بقیه بودجه فدرال، امکان ایفای این تعهد را برای کنگره فراهم ساخت.
پول پاداش همچنان سرازیر می‌شد و دارایی‌های صندوق، در ابتدای سال 1837، بیشتر از یک میلیون دلار باقی ماند. ملوانان جنگ استقلال در دهه 70 و جانبازان جنگ 1812 در دهه 30 یا 40 عمر خود به سر می‌بردند. بنابراین انتظار می‌رفت که تعهدات بازنشستگی رفته‌رفته کاهش یابد (16). اما کنگره با تصویب لایحه جارویس در 1837، به صندوق حقوق بازنشستگی ضرر جبران‌ناپذیری وارد ساخت؛ گسترش پهن‌دامنه قوانین مشمولیت به بازماندگان مردان نیروی دریایی که در طول خدمتشان، فارغ از علت مرگ، مرده بودند. بنابراین ذی‌نفعان این قانون شامل بیوه‌ها و فرزندان بزرگسال ملوانان نیروی دریایی می‌شد که دهه‌ها پیش به دلایل طبیعی مرده بودند. مزایای اعطا شده نسبت به تاریخ مرگ ملوانان عطف به ماسبق〔5〕 بود.
خطرات مالی چنین گسترش عطف به ماسبق و پهن‌دامنه‌ای در دامنه مشمولیت، باید برای کنگره‌ای آگاه از نتایج لایحه خدمات عمومی 1832 که مخارج حقوق بازنشستگی ارتش را به 29 درصد افزایش داد، به خوبی شناخته‌شده می‌بود. علی‌رغم این تاریخ متأخر، بر سر لایحه جارویس مناظرات اندکی صورت گرفت.
وعده پرداخت‌های یک‌جای کلان، همانند مورد حقوق بازنشستگی ارتش، تعداد زیادی از متقاضیان را جذب کرد و باعث شد که مخارج در سال 1839، در قیاس با سال 1836 به بیش از سه برابر برسد. در فاصله دو سال، از تصویب لایحه جارویس تا سی‌ام ژوئن 1839، صندوق حقوق بازنشستگی نیروی دریایی مبلغ 600,000 دلار را به صورت مزایای عطف به ماسبق پرداخت کرد. مزایایی که در میان مستمری‌بگیران طی این دوره توزیع شد، از کل مقدار پرداخت شده بابت حقوق بازنشستگی نیروی دریایی طی چهل سال پیش از آن تجاوز می‌کرد.
هدایای فردی عطف به ماسبق نیز به طور شگفت انگیزی زیاد بودند. از میان نمونه‌های بسیار، پرداخت به سارا فلچر، بیوه پاتریک فلچر کاپیتان نیروی دریایی، درگذشته به سال 1800، موردی گفتنی است؛ 22,133 دلار پرداخت یک‌جا به خانم فلچر معادل 628,373 دلار امروزی است. اگر تالار مشاهیری از متقاضیان مستمری وجود داشت، سارا فلچر قطعاً جایگاه برجسته‌ای در آن کسب می‌کرد. با این همه، او تنها یکی از متقاضیان بسیار قانون سخاوتمندانه 1837 است؛ 9 درصد از 847 متقاضی این قانون عطف به ماسبق هدایای پرداخت یک‌جا دریافت کردند که از 100,000 دلار امروزی تجاوز می‌کند (17). مخارج افزوده شده، صندوق را واداشت تا 75 درصد دارایی‌های خود را بین سال‌های 1837 تا پایان 1839 بفروشد. لایحه جارویس صندوق را در مسیر گریزناپذیر ورشکستگی قرار داد. در 1841، صندوق امانی قادر نبود که تمام مزایا را پرداخت کند. مصوبه جارویس آن را ورشکسته ساخت. ورشکستگی صندوق و گزارش‌های پرداخت‌های عطف به ماسبق عجیب و غریب، دو پاسخ قانونی خارق‌العاده در پی داشت. نخست، کنگره لایحه جارویس را در 1842 لغو کرد. دوم، کنگره با تزریق 140,000 دلار از محل درآمدهای منابع عمومی، به صندوق کمک کرد. این اولین تخصیص از دو دهه تخصیصاتی بود که هر سال نیاز می‌شد. این کمک‌رسانی، به بیان رئیس‌جمهور پیشین، جان کوینسی آدامز، به حکومت ایالات متحده «بدهی ملی همیشگی را تحمیل کرد... همیشگی به اندازه عمر هرکدام از افرادی که در لایحه به عنوان مستمری‌بگیر توصیف شده بودند تا از خزانه پول بگیرند» (18).
ریشه صندوق‌های امانی جدید
با شروع جنگ داخلی، بار دیگر مقادیر قابل‌ملاحظه‌ای از پول پاداش به خزانه ایالات متحده سرازیر شد. این افزایش منابع مالی کنگره را به این فکر فرو برد که در 1862 بار دیگر صندوق امانی نیروی دریایی را تأسیس کند. کنگره با درس گرفتن از تجربیات دهه 1820، سرمایه‌گذاری‌های صندوق امانی را به «اوراق بهادار ثبت‌شده ایالات متحده»〔6〕 محدود کرد (19).
در 1867، هنگامی که گیدیون ولز، وزیر نیروی دریایی پیشنهاد داد که کنگره از مازاد عظیم صندوق امانی جهت افزایش مزایای ماهانه حقوق بازنشستگی و آزادسازی قوانین مشمولیت آن استفاده کند، این صندوق تراز دارایی زیادی دست و پا کرده بود. پیشنهاد ولز، جنجال قابل‌ملاحظه‌ای در کنگره به راه انداخت. بنجامین باتلر، عضو کنگره از ماساچوست و منتقد اصلی پیشنهاد ولز، اظهار داشت که این پیشنهاد به معنای این است که «فهرست حقوق بازنشستگی نه با آنچه که باید داشته باشد، بلکه با مقدار موجود در صندوق، هدایت می‌شود» (20). آقای باتلر خاطرنشان کرد که هرگاه که حکومت فدرال تلاش می‌کند تا مازادی در یک منبع مالی خاص ایجاد کند، کنگره آن را حیف و میل کرده است:
هرگاه صندوق استهلاک یا هر صندوق باقی‌مانده‌ای در خزانه وجود دارد، همیشه راه‌ها و ابزارهایی برای بیرون کشیدن آن اندیشیده می‌شود. این تاریخ همگانی همه صندوق‌های استهلاک است. هر دولتی که نتوانسته از طریق پیشنهاد مالیات‌ستانی از مردم پول فراهم کند، همواره، اگر صندوق استهلاکی وجود داشته، به آن هجوم برده است (21).
از دیدگاه باتلر، تراز بالای صندوق امانی نیروی دریایی، مانند صندوق‌های استهلاک در سال‌های گذشته، ظرفی از طلا و منتظر غارت بود. این عضو کنگره استدلال می‌کند که پیشنهاد وزیر، نمونه دیگری از این رفتار دیرپا بود. پیشنهاد جایگزین او این بود که اوراق بهادار صندوق امانی به صندوق عمومی خزانه منتقل شود تا از این طریق منبع اصلی فشار برای آزادسازی حقوق بازنشستگی از بین برود. از آن پس، کل حقوق بازنشستگی نیروی دریایی می‌تواند با انتقال سالیانه درآمدهای صندوق عمومی به صندوق امانی تأمین اعتبار شود که مقداری است معادل 6 درصد سود که با پرداخت بر اوراق بهادار صورت می‌گیرد. پیشنهاد آقای باتلر به تصویب مجلس نمایندگان رسید.
در مجلس سنا، مخالفان برنامه باتلر استدلال کردند که کنگره صندوق امانی را برای کمک رساندن به تعهدش نسبت به جانبازان معلول نیروی دریایی ایجاد کرده است. چنین برنامه‌ای نقض این وعده مقدس خواهد بود. سناتور جیمز ویلسون گریمز از آیوا، این موضوع را با اظهار این مطلب مطرح نمود که «این یک صندوق امانی است و به هدفی خاص اختصاص یافته است و ... (برنامه باتلر) ... تعهدی را که به جانبازان داده شده است نقض خواهد کرد» (22).
سرانجام کنگره نسخه اصلاح‌شده‌ای از برنامه باتلر را تصویب کرد که در آن 6 درصد انتقال سالیانه صندوق عمومی به صندوق امانی به 3 درصد کاهش یافته بود (23). این تقلیل باعث شد که درآمدهای سالیانه صندوق امانی با مخارج سالیانه پیش‌بینی شده حقوق بازنشستگی‌اش برابر شود. بنابراین، تقلیل باعث شد که هر گونه مازادی در آینده ایجاد نشود و به همراه آن فشار اجتناب‌ناپذیر برای آزادسازی مزایا صورت نگیرد.
مصوبه 28 جولای 1868، اقدام مصالحه‌آمیز مهمی بود که صندوق امانی را، به عنوان نماد مطالبه خاص مستمری‌بگیران نیروی دریایی بر خزانه، حفظ کرد و تراز عمده صندوق امانی را از بین برد تا نگرانی‌ها درباره گسترش ناعادلانه مزایای بازنشستگی به خاطر وجود چنین ترازی تسکین دهد. با این حال، این مصالحه گران تمام شد: درآمدهای مالیات عمومی به ابزار همیشگی تأمین اعتبار حقوق بازنشستگی نیروی دریایی تبدیل شدند و صندوق امانی به افسانه حسابداری مبدل گشت. انتقال سالیانه معادل 3 درصد دارایی‌های سابق صندوق امانی برای این طراحی شده بودند که به نظر برسد صندوق به نفع ملوانان و دریانوردان معلول به پول دست می‌یابد. اما در واقع نه سرمایه‌گذاری در کار بود و نه سود. این اقدام، الگویی برای امنیت اجتماعی و بیشتر صندوق‌های امانی قرن بیستم به وجود آورد. صندوق‌های امانی جدید، مانند صندوق اصلاح‌شده نیروی دریایی، اوراق بهادار ویژه‌صادره〔7〕 و غیرقابل فروش خزانه را نگه می‌دارند. همان‌طور که نام آن‌ها اشاره می‌کند، این اوراق بهادار، تنها برای نشان دادن سپرده فرضی صندوق امانی ساخته شده‌اند. آن‌ها نه خریداری می‌شوند و نه به فروش می‌رسند. نرخ سود آن‌ها به جای عرضه و تقاضای بازار، با حکم اجرایی و بر اساس احکام سازمان خزانه‌داری، تعیین می‌شود.