حقوق بازنشستگی جنگ استقلال
حقوق بازنشستگی در همه کشورها با اندازه‌ای اندک آغاز می‌گردد و در ابتدا عموماً بر پایه ملاحظاتی به‌جا اعطا می‌گردد، اما این مقدار آن‌قدر افزایش می‌یابد تا در نهایت اغلب به همان اندازه که بر پایه ملاحظات به‌جا، بر پایه هوس و دل‌بخواه اعطا شوند.
سناتور ناثانیل میکن، 1818 (1)
حقوق بازنشستگی جنگ استقلال، نخستین برنامه مستمری کشور بود. حکومت فدرال از طریق یک سلسله از قوانین که مابین سال‌های 1789 تا 1793 تصویب شدند، با پرداخت سالیانه حقوق بازنشستگی به سربازان ارتش قاره‌ای و دریانوردان معلول یا بیمار شده در نتیجه جراحت‌های زمان جنگ موافقت کرد. این قوانین، همچنین برای بیوه‌های سربازان و دریانوردانی که در نبرد کشته شده بودند، حقوق بازنشستگی مهیا می‌کرد. کنگره این مزایا را برای چهل سال بسط و گسترش داد تا در دهه 1830، آن‌ها توانستند عملاً تمام سربازان و دریانوردان جنگ استقلال را از جمله داوطلبان و اعضای میلیشیا به اضافه بیوه‌هایشان و فارغ از معلولیت و درآمد پوشش دهند.
کنگره از همان ابتدا، برنامه‌های مستمری را متفاوت از دیگر برنامه‌های حکومتی می‌دانست و دوامی را به آن‌ها تفویض می‌کرد که به دیگر برنامه‌ها اعطا نمی‌شد. کنگره هیچ‌گاه حقوق ماهانه بازنشستگی جنگ استقلال را کاهش نداد و تنها دو بار، تحت شرایط ویژه، مشمولیت بازنشستگی را محدود کرد. آزادسازی‌ها مرتباً تصویب می‌شدند و معمولاً بر این اساس توجیه می‌گشتند که سربازان تا آن زمان بی‌پوشش به اندازه سربازان تحت پوشش کنونی مستحق دریافت حقوق بازنشستگی هستند. آزادسازی‌های حقوق بازنشستگی با مازاد چشمگیر بودجه فدرال مصادف بود، یعنی هنگامی که فشار برای گسترش دایره مشمولیت مقاومت کنگره را در هم می‌شکست.
این پیشینه قانونی نخستین لمحه از هزینه‌های سرسام‌آور بودجه مستمری‌ها و گرایش حکومت به دست‌کم گرفتن این هزینه‌ها را نشان می‌دهد. قوانین حقوق بازنشستگی مصوب در سال‌های 1818 و 1832، به ترتیب به افزایش غیرمنتظره ده و سه برابری در مخارج حقوق بازنشستگی منجر شدند. این دست‌کم گرفتن‌ها، عمدتاً نتیجه بی‌اطلاعی از تعداد جانبازانی بود که هنوز زنده بودند، اما چنان‌که نقل قول ابتدای این فصل نشان می‌دهد، ناشی از نفهمیدن این مسئله که چگونه متقاضیان بالقوه شرایط خود را برای دریافت حقوق بازنشستگی هماهنگ می‌سازند نیز بود.
سال‌های نخست: 1789-1816
از زمان استعمار، حقوق بازنشستگی نظامیان به مجروحان جنگی و بیوه‌های سربازان کشته شده در جنگ اختصاص می‌یافت. در 1776 وقتی مستعمرات استقلال یافتند، کنگره قاره‌ای حقوق بازنشستگی را برای افسران و سربازان ارتش قاره‌ای بنیان نهاد. در 1789، حکومت ملی جدید به سرعت مسئولیت این حقوق را بر عهده گرفت. طی جلسه افتتاحیه آن، کنگره به حکومت فدرال دستور داد که موقتاً به پرداخت حقوق بازنشستگی جنگ استقلال ادامه دهد. در سال 1790، کنگره این قانون موقت را بسط داد و در 1792 برنامه حقوق بازنشستگی را دائمی کرد. قوانین مذکور حقوق بازنشستگی را به افسران ارتش منظم〔1〕، سربازان و دریانوردانی اعطا می‌کرد که در جنگ دچار جراحت و در نتیجه بی‌نوا شده بودند. ساختار مزایا مترقی بود. سطح مزایا برای سرجوخه‌ها و افسران وظیفه، نسبت به دستمزد ماهانه‌شان، بالاتر از افسران کادر بود. قوانین دامنه پوشش را به نیروی دریایی و ارتش قاره‌ای محدود ساخته بودند و بنابراین بقیه رزمندگان، شاخص‌تر از همه اعضای میلیشیا محروم ماندند (2).
اولین گسترش عمده در سال 1806، همزمان با توسعه اقتصاد از طریق رشد تجارت جهانی و افزایش درآمد حکومت اتفاق افتاد (3). سال‌های 1803 تا 1806، سال‌های پردرآمدی برای خزانه ایالات متحده بودند. درآمدهای فدرال، بیشتر از طریق تعرفه‌ها، از 11 میلیون دلار در 1803 به قریب به 16 میلیون در 1806 رسید. مخارج سالیانه، با وجود خرید لوییزیانا〔2〕 و ساخت سریع یک نیروی دریایی، برابر یا کمتر از 10 میلیون دلار در سال باقی ماند (4). این مازاد برای ادامه کاستن از بدهی‌های ملی بیش از اندازه کافی بود.
مازادها فرصتی برای گسترش حقوق بازنشستگی به اعضای میلیشیا فراهم آورد. حامیان این فرصت استدلال می‌کردند که جانبازان میلیشیا نیز به اندازه جانبازان ارتش قاره‌ای مستحق دریافت حقوق بازنشستگی به دلیل معلولیت هستند. جان سی. اسمیت، عضو کنگره از نیویورک، اظهار می‌دارد «که زخم‌های وارد شده... (به سربازان میلیشیا)... به اندازه زخم‌های کسانی که در خدمت بالفعل ایالات متحده بودند، برای آن‌ها جدی و برای کشورشان مهم است» (5). مخالفان می‌گفتند که برای حکومت فدرال مناسب نیست که به سربازانی حقوق بازنشستگی بدهد که «تحت فرمان ایالات بوده‌اند» (6). نیروی اخلاقی قدرتمند ادعای شایستگی برابر در ترکیب با مازاد عمده درآمد، مخالفان را منکوب کرد. کنگره در 1806، رأی به گسترش حقوق بازنشستگی به تمام طبقات نظامی، شامل داوطلبان، اعضای میلیشیا و دسته‌های ایالتی داد.
پاسخ کنگره به افت شدید درآمدهای مالیاتی در 1809، نشانه اولیه‌ای فراهم آورد که کنگره مستمری‌ها را طبقه خاصی از برنامه‌های فدرال در نظر می‌گیرد. در این سال، تحریم کشتی‌های بریتانیا و فرانسه، درآمدهای فدرال را با افت پنجاه درصدی مواجه ساخت. کنگره سهم همه تخصیصات را 22 درصد کاهش داد. این تقلیل‌ها برای بیشتر عملکردهای حکومتی اجرا شد و تا دو سال بعد، در 1811، یعنی سالی که درآمدها به سطح پیش از تحریم رسیدند، پابرجا ماند. کنگره حقوق بازنشستگی جانبازان را از هرگونه تقلیلی معاف کرد (7).
طی سال‌های پیش از جنگ 1812، حقوق بازنشستگی بخش اندکی از مخارج فدرال را تشکیل می‌داد. از 1800 تا 1811، هزینه‌های سالانه بازنشستگی تنها یک درصد از مخارج سالانه فدرال بودند. جنگ 1812 به شمار مستمری‌بگیران افزود، اما هزینه‌های بازنشستگی در سال 1816، سال قبل از پایان جنگ، هنوز کمتر از یک درصد از کل هزینه‌های فدرال در این سال را تشکیل می‌داد (8).
رشد اقتصادی نیرومند پس از جنگ 1812، مازاد بودجه بزرگی را در سال 1816 به وجود آورد و همراه با آن حمایت عمومی برای تصویب بسط حقوق بازنشستگی جانبازان از راه رسید. از زمان تصویب قانون اصلی حقوق بازنشستگی، قیمت کالاهای مصرفی 45 درصد افزایش یافته بود که قدرت خرید ماهانه حقوق بازنشستگی را فرسایش می‌داد (9). کنگره با افزایش اساسی در پرداختی مزایای ماهانه به سربازان معلول جنگ استقلال و جنگ 1812 به مسئله پاسخ داد، به این صورت که افرادی که در پایین‌ترین پله‌های بهره‌مندی از مزایا قرار داشتند، بیشترین افزایش‌ها را دریافت می‌کردند. سرجوخه‌ها و افسران وظیفه افزایش 60 درصدی و افسران از افزایشی حدود سی درصد بهره بردند (10). برنامه‌های مستمری بعدی، به خصوص امنیت اجتماعی، از همین الگو پیروی کردند.
قانون خدمات بازنشستگی 1818
کامیابی اقتصادی دنباله‌دار باعث شد که هم در سال 1816 و هم در 1817 درآمدها از مخارج 50 درصد پیشی بگیرد. جیمز مونرو که به تازگی به ریاست جمهوری منتخب شده بود، در اولین پیام سالانه خود به کنگره اظهار داشت که مازادهای انبوه می‌تواند به گسترش مزایای بازنشستگی اختصاص یابد. به بیان او، جانبازان جنگ استقلال «حق‌شناسی کشور را طلب دارند و کشورشان به تأمین کردن آن افتخار می‌کند» (11).
مردم آمریکا با احساسات رئیس‌جمهور مونرو اشتراک نظر داشتند. بسیاری از اندک سربازان جنگ استقلال که هنوز در قید حیات بودند، علیل بودند یا نمی‌توانستند کار کنند.
کنگره حق‌شناسی کشور را با قانون تحول‌ساز 18 مارس 1818 ادا کرد که به موجب آن همه سربازانی که دست‌کم به مدت نه ماه در ارتش قاره‌ای خدمت کرده بودند و «در شرایط بد مالی» قرار داشتند، از حقوق بازنشستگی مادام‌العمر برخوردار شدند (12). دیگر لازم نبود که این جانبازان ثابت کنند که در زمان جنگ معلول شده‌اند. یک جانباز ارتش قاره‌ای صرفاً می‌بایست «محتاج حمایت کشورش برای کمک» باشد (13).
قانون 1818 در کنگره به شدت مورد مناظره قرار گرفت. حامیان بر بدهی کشور به جانبازان جنگ استقلال تأکید می‌کردند. ادوارد کولستون، عضو کنگره از ویرجینیا، به همکاران خود در کنگره یادآوری کرد: «نگذارید سربازی که با شجاعت و رنج خود اجازه داده که ما روی این صندلی‌ها بنشینیم، محتاج افشای فقر خود در پیش جهانیان شود» (14). این استدلال عاطفی که جانبازان حقی اکتسابی برای کمک داشتند، متقاعد‌کننده بود. این مفهوم حق اکتسابی حتی بعدها نیز نیرویی قدرتمند بود. رئیس‌جمهور فرانکلین دلانو روزولت قدرت آن را تشخیص داد و از آن به عنوان بنیانی برای برنامه امنیت اجتماعی خود بهره برد که به یمن مالیات بر حقوق توانست حقی اکتسابی برای دریافت مزایای حکومتی ایجاد کند.
مخالفان قانون 1818 پیش‌بینی کرده بودند که اعطای حقوق بازنشستگی مادام‌العمر به جانبازان جنگ استقلال که در «شرایط بد مالی» قرار داشتند، هزینه‌بر خواهد بود. سناتور ناثانیل میکن از کارولینای شمالی اظهار می‌دارد «حقوق بازنشستگی در همه کشورها با اندازه‌ای اندک آغاز می‌گردد و در ابتدا عموماً بر پایه ملاحظاتی به‌جا اعطا می‌گردد، اما این مقدار آن‌قدر افزایش می‌یابد تا در نهایت اغلب به همان اندازه که بر پایه ملاحظات به‌جا، بر پایه هوس و دل‌بخواه اعطا شوند». او هشدار می‌دهد که این مسیر در نهایت به اخذ مالیات‌های سنگین‌تری می‌انجامد: «تأمین کردن کسانی که خودشان را تأمین نمی‌کنند، وظیفه‌ای پایان‌ناپذیر خواهد بود. این کار هر خزانه‌ای را با هر اندازه سرشاری می‌خشکاند» (15).
مخالفان همچنین استدلال می‌کردند که ایجاد مستمری برای جانبازان، صرفاً برای خدمت‌شان به معنای برتری بخشیدن به یک گروه خاص از جامعه بر دیگران است. آن‌ها باور داشتند که خدمت نظامی برای دفاع از کشور یک وظیفه شهروندی به حساب می‌آید که مستحق هیچ امتیاز ویژه‌ای نیست. این باور که در زمان جنگ استقلال به طور گسترده‌ای وجود داشت، اظهار معروف جان آدامز در 1776 را برانگیخت: «همه ما باید سرباز باشیم». بعدها، رئیس‌جمهور فرانکلین روزولت نیز همین باور را برای مخالفت با گسترش مزایای جانبازان برای کسانی که در زمان خدمت نظامی معلول نشده بودند، به کار گرفت.
حامیان تأکید داشتند که لایحه در ابتدا برای کمک به جانبازان نیازمند طراحی شده بود. به نظر سناتور روبرت گولدزبرو از مریلند، عدم تصویب لایحه، جانبازان را رها می‌کرد: «در سن بالا و ناتوانی، به پیشکش‌های نامطمئن خیریه، به پناه نوانخانه‌ها و چنین جایگاه‌هایی برای بدبختی انسان، در حالی که خزانه کشور برای رهاندن آن‌ها کفایت می‌کند» (16). اما در واقع محدود بودن مزایا به جانبازان نیازمند، به معنای این بود که قانون از آن‌ها می‌خواست تا تنگدستی خود را ثابت کنند. بسیاری از اعضا این سنجش تنگدستی〔3〕 را تحقیرآمیز می‌دانستند. پس از شکست خوردن تصویب اصلاحیه‌ای برای سنجش تنگدستی، کنگره مسئله را به همان نحوی حل کرد که در آینده هم برای حل کردن مسائل دشوار از آن استفاده می‌شد: استفاده از جمله‌ای مبهم که برای صلاحیت دریافت کمک، جانباز «باید محتاج حمایت کشورش برای کمک باشد» (17)، اما بدون نیاز به این‌که احتیاجش را نشان دهد. کنگره این قانون را با اختلاف آرای قاطع به تصویب رساند.
از همه مهم‌تر این‌که قانون مذکور برای سربازانی که در جنگ استقلال برای میلیشیا خدمت می‌کردند و همچنین جانبازان جنگ 1812 اجرا نمی‌شد. طی بحث‌ها در خانه نمایندگان، تلاش‌هایی برای مشمولیت اعضای میلیشیا، بر اساس شایستگی برابر آن‌ها صورت پذیرفت. جیمز جانسون، عضو کنگره از کنتاکی، اهمیت میلیشیا را با بیان این استدلال متذکر می‌شود که «هر احساسی نسبت به ناکارآمدی آن‌ها داشته باشیم، تجربه این دیدگاه را تأیید می‌کند که آن‌ها هم به اندازه سربازان شجاع ارتش قاره‌ای، در جای خود مهم و مفید بوده‌اند» (18).
این استدلال با نیاز به محدود نگه داشتن هزینه لایحه روبه‌رو شد. سناتور گولدزبرو مسئله را ساده کرد: «اگر تبعیض قائل شویم، باید بی‌عدالتی انجام دهیم و اگر همه را مشمول سازیم، منابع مالی کشور برای این تعهد از بین خواهد رفت» (19).
نهایتاً با ملاحظات هزینه، اعضای میلیشیا از مقررات آزادسازی معلولیت در این قانون محروم ماندند (20) — اما تنها به طور موقت. یک دهه و نیم بعد، هنگامی که درآمدهای فدرال بسیار سرشار‌تر بودند، استدلال «شایستگی برابر» به برگ برنده جانبازان میلیشیا تبدیل شد.
این قانون، افزایش بزرگی در درخواست‌ها پدید آورد و هزینه‌ای غیرمنتظره و بی‌سابقه بر خزانه تحمیل کرد. هواخواهان این قانون پیش‌بینی کرده بودند که کمتر از دو هزار جانباز تأیید صلاحیت خواهند شد و هزینه سالیانه به 115,000 دلار خواهد رسید، اما تا پایان سال 1819، بیش از بیست و هشت هزار نفر درخواست دادند و بیش از شانزده هزار نفر تأیید صلاحیت شدند. جالب اینجا است که تعداد متقاضیان از کل تعداد جانبازان ارتش قاره‌ای که گمان می‌رفت هنوز زنده‌اند، تجاوز کرد. هزینه سالیانه‌ای که قانون 1818 بر خزانه وارد کرد، از 300,000 دلار به رقم سرسام‌آور 1.8 میلیون دلار افزایش یافت. در این سال، حقوق بازنشستگی 11 درصد از مخارج برنامه‌های فدرال را به خود اختصاص داد (21). دو سال بعد، هزینه قانون 1818 از کل مقدار هزینه شده برای حقوق بازنشستگی معلولان جنگ استقلال از 1791 تا 1817 تجاوز کرد (22). افزایش درخواست‌ها با اتهام‌های گسترده کلاه‌برداری و فساد در دریافت حقوق بازنشستگی همراه شد. قانونی که برای کمک به جانبازان فقیر طراحی شده بود، برای بسیاری از جانبازان ثروتمند و حتی بسیاری از آن‌ها که هرگز برای استقلال کشور نجنگیده بودند، حقوق بازنشستگی فراهم می‌کرد.
رسوایی بزرگ عمومی، فشار قابل‌ملاحظه‌ای را بر کنگره وارد آورد تا برنامه را اصلاح سازد. فشار اضافی از جانب انقباض شدید اقتصادی وارد می‌شد که اولین کسری در زمان صلح را برای مدتی بیش از یک دهه ایجاد کرد (23). در سال 1820، کنگره کلیه تخصیصات حکومتی را 46 درصد کاهش داد، اما پیشنهادات مبنی بر کاهش حقوق ماهانه بازنشستگی را رد کرد. با این حال با مصوبه 1 مه 1820 به رسوایی حقوق بازنشستگی پاسخ داد. این مصوبه از همه دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی که به موجب قانون 1818 مجاز شمرده شده بودند می‌خواست که مجدداً برای این مزایا درخواست بدهند، برای فقر خود سوگند یاد کنند و فهرست کاملی از اموال و درآمدهای خود تسلیم نمایند؛ به بیان دیگر، این قانون سنجش تنگدستی را برقرار ساخت. وزارت جنگ مجاز شد که هر متقاضی‌ای را که «در وضعیت تنگدستی‌ای باشد که بدون کمک کشورش نتواند خود را تأمین کند»، باز‌بینی و تأیید نماید.
در پی تصویب این قانون گزارش‌های متعددی منتشر شد از جانبازانی که گرد هم می‌آمدند و صف‌به‌صف، به همراه موسیقی میهن‌پرستانه به دادگاه‌های محلی می‌رفتند تا دوباره برای حقوق بازنشستگی درخواست بدهند. سربازان کهن‌سال جنگ استقلال، چنان‌که روزنامه‌ای در نیوهمپشایر می‌نویسد، «به دادگاه بازنشستگی در این شهر می‌رفتند تا تنگدستی خود را ثابت کنند» (24). بر اساس خاطرات دادلی ماروین، عضو کنگره از نیویورک، «در روستاهای این منطقه از کشور هنگامی که روز پرداخت نیم‌سالانه از راه می‌رسید، آن‌ها طبق عادت معمول دسته‌هایی تشکیل داده و سپس به صف می‌شدند و برای دریافت سهم خود از سخاوت عمومی رژه می‌رفتند» (25).
این منظره می‌تواند به عنوان نشانه‌ای ابتدایی از احساس استحقاقی دیده شود که می‌تواند بر گروه‌های دریافت‌کننده کمک عمومی تأثیر بگذارد. چنین گروه‌هایی یک بار که از کمک عمومی برخوردار شدند، این توقع در آن‌ها شکل می‌گیرد که جامعه به آن‌ها این مزایا را بدهکار است؛ مزایایی که در ابتدا به عنوان قدردانی از خدمت نظامی یا تمایل برای کاستن از سختی اعطا می‌شدند. در فصل‌های بعد، این انتظار و رفتاری که برمی‌انگیزد را در مورد مستمری‌های قرن بیستم نیز مشاهده خواهیم کرد.
این صرفه‌جویی در هزینه‌های حقوق بازنشستگی موقتی بود. دو سال بعد، وزارت جنگ گزارش داد که 80 درصد جانبازانی که در ابتدا تأیید شده بودند، مجدداً درخواست داده و 83 درصد از آن‌ها تأیید شده‌اند (26). به محض این‌که درآمدهای فدرال به سطح پیش از کسادی خود بازگشت، کنگره فوراً مزایا را به متقاضیان تأیید نشده بازگرداند (27). در دهه بعد، مخارج حقوق بازنشستگی به طور میانگین، 10 درصد از کل هزینه‌های فدرال را شامل شد.
قانون حقوق بازنشستگی 1818 مثال خوبی است از این‌که چگونه تغییرات کوچک در مزایا یا مشمولیت می‌تواند باعث صعود مارپیچ هزینه‌های برنامه در نرخ‌های غافلگیرکننده باشد. دست‌کم گرفتن هزینه‌ها از سوی کنگره، تنها نخستین مورد از موارد متعدد دست‌کم گرفتن‌ها بود. همه این اشتباهات در محاسبه ناشی از ناتوانی کنگره در درک این مسئله است که چگونه پیشنهاد کمک از طریق مستمری می‌تواند افراد را به تغییر شرایط خود برای دریافت کمکی وادارد که پیش از این زندگی خود را بدون آن سامان می‌دادند.
حقوق بازنشستگی برای افسران در 1828 و مصوبه خدمات عمومی 1832
دهه 1820 سال‌های کامیابی خارق‌العاده بود که منجر به مازاد بودجه فدرال شد و به همراه آن دوباره تمایل برای گسترش حقوق بازنشستگی جانبازان اوج گرفت. با فزونی پیوسته درآمدهای فدرال بر مخارج، به اندازه پنجاه درصد، کنگره به فکر حقوق بازنشستگی بیشتر برای افسران جنگ استقلال افتاد. افسران جنگ استقلال مطالبه‌ای دیرپا، اما به شکل پرسش‌برانگیزی شایسته بر خزانه ایالات متحده داشتند. در 1783، به آن‌ها گزینه‌ی تعویض نیم‌پرداخت مادام‌العمر دوران بازنشستگی〔4〕 خود با پرداخت یک‌جا〔5〕 پیشنهاد شد؛ مبلغی برابر با پرداخت کامل پنج سال، قابل پرداخت با اوراق سهم با سود شش درصد. کسانی که برای اوراق سهم برگزیده شده بودند، به زودی دریافتند که منابع مالی ضعیف کشور باعث شده که اوراق سهم ارزش قابل‌ملاحظه‌ای از دست بدهند (28). در 1790، اولین کنگره با تعویض اوراق بهادار خزانه‌داری ایالات متحده با اوراق سهم و پرداخت سود انباشته موافقت کرد. با این حال تا آن زمان بسیاری از افسران اوراق سهم خود را اغلب با قیمتی نازل فروخته بودند.
افسران احساس غبن کردند و طی سی سال بعد مکرراً از کنگره درخواست جبران می‌کردند. کنگره نیز مکرراً درخواست آن‌ها را عمدتاً به این دلیل رد می‌نمود که زیان‌هایی که افسران از آن رنج می‌برند، نتیجه انتخاب خودشان بوده است (29).
در 1828، فنیاس تریسی، عضو کنگره از نیویورک، با بیانات خود تلاشی موفق برای ایمن ساختن حقوق بازنشستگی بیشتر را برای افسران آغاز کرد: «حکومت ما ثروتمند و خزانه آن سرشار است و ما به خوبی قادریم هر مطالبه‌ی بر‌حقی را برآورده کنیم؛ و موظفیم این مطالبات را که به حق در راه رسیدن به آن استقلال پدید آمده‌اند جبران کنیم» (30). با پوشش جبران مطالبات «به حق پدید آمده»، کنگره به 235 افسر جنگ استقلال که در 1828 هنوز زنده بودند، پاداشی برای بازنشستگی‌شان اعطا کرد که هیچ حقی برای توقع کردن یا دریافت آن نداشتند: پرداخت کامل ماهانه برای باقی‌مانده عمر طبیعی‌شان به اضافه دو سال پرداخت معوقه (31). برای افسرانی که چهل و پنج سال پیش از این، پرداخت یک‌جای پنج‌ساله را به انتخاب خودشان برگزیده بودند، قانون اعطای حقوق بازنشستگی مادام‌العمر برای جبران هر زیانی که می‌توانستند از کم شدن ارزش اوراق سهم‌شان ببینند، زیاد از حد کافی بود. برای افسرانی که در 1783 برای دریافت نیم‌پرداخت مادام‌العمر برگزیده شده بودند، چنین قانونی حقوق بازنشستگی سالیانه آن‌ها را دوبرابر افزایش می‌داد. دو سال پرداخت معوقه حقوق بازنشستگی با نیم‌پرداخت، یک سال دیگر از ارزش مزایای بازنشستگی را به صورت یک‌جا اضافه کرد.
کامیابی اقتصادی دهه 1820 تا دهه 1830 نیز ادامه یافت. خزانه‌داری ایالات متحده دوازده سال متوالی از مازاد سالیانه بودجه را، از 1823 تا 1835 سپری کرد. درآمدهای سال 1832 که از عایدات فروش زمین حاصل شده بود، تقریباً به سه برابر کل مخارج فدرال در آن سال می‌رسید. چشم‌انداز درآمدی مد نظر دولت جکسون〔6〕 که از بین بردن بدهی ملی در طول سه سال اعلام شده بود، چشم اندازی بسیار روشن بود. چنان‌که پیش از این در 1806، 1818 و 1828 اتفاق افتاده بود، یک اقتصاد قوی زمینه مناسبی برای افزایش مخارج حقوق بازنشستگی ایجاد کرد. هواداران حقوق بازنشستگی گسترده‌تر، فرصتی را که مازادها به وجود آورده بودند، برای از بین بردن نابرابری واضح در قانون 1818 مغتنم شمردند: این قانون به جانبازان ارتش قاره‌ای حقوق بازنشستگی می‌داد ولی نه به جانبازان میلیشیای ایالات. آن‌ها همچنین می‌خواستند که سنجش تنگدستی قانون 1820، که آن را تحقیرآمیز می‌پنداشتند، از بین برود.
در 7 ژوئن 1832، کنگره سومین و آخرین آزادسازی بزرگ حقوق بازنشستگی جنگ استقلال را پذیرفت و حقوق بازنشستگی مادام‌العمر را به جانبازان عضو میلیشیا در جنگ استقلال گسترش داد و سنجش تنگدستی را از بین برد (32). قانونی که به درستی مصوبه خدمات عمومی نام گرفت، تحول برنامه حقوق بازنشستگی جانبازان جنگ استقلال را کامل کرد. برنامه‌ای که قرار بود مزایا را تنها به جانبازان معلولی بدهد که در خط مقدم وظیفه خدمت کرده‌اند و به همین دلیل بی‌نوا شده‌اند، به برنامه‌ای تبدیل شد که مزایا را به هر جانبازی اعطا می‌کرد که حداقل طول مدت خدمات مورد نیاز برای قانون را داشته باشد.
حامیان اعطای حقوق بازنشستگی به اعضای سابق میلیشیای ایالات، کار خود را بر اساس این استدلال مانوس توجیه کردند که این جانبازان نیز به اندازه جانبازان ارتش قاره‌ای شایسته بودند. وارن دیویس، عضو کنگره از ماساچوست، از نقش میلیشیا در جنگ استقلال می‌پرسد و خود این‌گونه پاسخ می‌دهد:
آقایان! چه کسانی با انگیزه بزرگ میهن‌پرستی و عشق سرشار به آزادی پیش رفتند و راه بزرگ انقلاب را در لکسینگتون گشودند؟ میلیشیا. چه کسانی بودند آن‌هایی که با جان و دل خدمات خود را علیه ظلم و ستم ارزانی داشتند؟ آن‌هایی که زندگی شخصی آرام خود را رها کردند و زیر پرچم آزادی به سوی تپه بانکر رژه رفتند؟ هنگامی که حکومتی نبود تا ارتشی بسازد و به آن پول بدهد، چه کسانی به خاطر آزادی زندگی خود را عرضه کردند؟ ... میلیشیا (33)
هنری هابارد، عضو کنگره از نیوهمپشایر و حامی اصلی قانون، موضع اخلاقی اتخاذ می‌کند و اظهار می‌دارد که زمان آن رسیده بود «تا عدالت برابر را برای همه گسترش دهیم... تا همه آن‌ها را در وضعی برابر و منصفانه قرار دهیم» (34). چشم اندازی که می‌خواست مازاد بودجه را به از بین بردن بدهی ملی اختصاص دهد، نیروی دعوی شایستگی برابر را قوی‌تر ساخت. مسئله استفاده از مازاد جهت دستیابی به این دعوی را از همه بهتر، هنری هابارد بیان کرده است:
و در حالی که ما به کامیابی عمومی و شادی می‌اندیشیم که در سرزمین‌مان پخش شده، آیا می‌توانیم به عقب ننگریم و به یاد نیاوریم که با تلاش چه کسانی، با خدمات و جانفشانیهای چه کسانی این نعمات گران‌بها پابرجا شده‌اند؟ ... پس بیایید با یک قلب و با یک ذهن متحد شویم و پاسخ رضایت‌بخش این قرض را بدهیم؛ قرضی که باید مشتاقانه‌تر از هر چیز آن را بپذیریم؛ قرضی که اکنون کشور ما به خوبی قادر است بپردازد (35).
حامیان حقوق بازنشستگی به سنجش تنگدستی به عنوان سنجشی تحقیرآمیز و ناشایست برای کشوری که وجودش مدیون جانفشانیهای سربازان دلیر بود، حمله می‌کردند. پیشینه بحث در این باره، پر از ارجاعات به این الزام به عنوان سنجشی «نفرت‌انگیز» و «مشمئزکننده» است. از دیدگاه تریسی، عضو کنگره، التزام اثبات فقر در قانون 1818 «لکه ننگی بر کتاب قانون ما» بود (36).
هابارد با صراحت اظهار می‌دارد که بسیاری از جانبازان ترجیح داده بودند از مزایایی که حق‌شان بود چشم بپوشند تا مجبور به «اظهار شرم آور و تحقیرآمیز فقر فرومایه خود نشوند» (37).
در ابتدا مخالفت از جانب نمایندگان ایالات جنوبی و غربی برخاست. برخی این قانون‌گذاری را محصول مازاد عظیم و نه چاره‌ای برای برآورده کردن نیاز برآورده نشده دانستند. سناتور روبرت هِین از کارولینای جنوبی، نتیجه گرفت که این لایحه برای «سربازان کهن‌سال» نبود، بلکه «سوپاپ اطمینان یک موتور فشار بالا» بود که سوخت آن را مازادها تأمین می‌کردند (38). دیگران از این جهت با لایحه مخالفت می‌کردند که نیازمند حفظ تعرفه‌های سنگینی بود که قانون ننگین تعرفه‌های 〔7〕 1828 برقرار کرده بود. جیمز ترزوانت، عضو کنگره از ویرجینیا، اظهار داشت که این گسترش «برای دوره‌ای نامعلوم، نظامی مالیاتی را بر مردم تحمیل کرد که حتی اکنون، در آن ناآرام و ناراضی هستند» (39). وارن دیویس، عضو کنگره از کارولینای جنوبی استدلال کرد که وقتی تعرفه‌ها برای تأمین اعتبار حقوق بازنشستگی سخاوتمندانه استفاده می‌شوند، ما به نحوی نامنصفانه «از بی‌نوایان مالیات می‌گیریم تا برای حمایت از آن‌هایی صرف کنیم که خودشان بسیار ثروتمندتر هستند» (40). سرانجام قدرت ادعای «شایستگی برابر» در ترکیب با مازادهای عظیم بودجه بر قدرت مخالفان در کنگره چربید و لایحه خدمات عمومی با اختلاف آرای قاطع توسط هر دو مجلس پذیرفته شد. این قانون هزینه‌بر بودن خود را ثابت نمود. لویس کاس، وزیر جنگ وقت در ژانویه 1833، هفت ماه پس از تصویب قانون به کنگره گزارش داد که 24,260 جانباز جنگ استقلال برای مزایا درخواست داده‌اند که بیش از دو برابر 10,000 نفری بود که سنا تخمین زده بود مشمول شوند (41). تا ماه ژوئن، لیست ثبت نام‌ها برای دریافت این مزایا از رقم 33,354 نفر گذشت؛ رقمی که در سه سال قبل به کمتر از 11,000 نفر می‌رسید. چهل و نه سال از پایان جنگ استقلال می‌گذشت. میانگین سنی جانبازان نجات یافته 77 سال بود و امید به زندگی بزرگسالان در آن زمان بین 60 تا 70 سال بود. افزایش غیرمنتظره در تعداد متقاضیان حقوق بازنشستگی جنگ استقلال، آن هم دیرزمانی پس از پایان جنگ، جان کوینسی آدامز، رئیس‌جمهور پیشین را به چنین اظهاراتی واداشت: «سی سال پیش، اوریا تریسی گفت که سربازان انقلاب هرگز نمی‌میرند — که آن‌ها فنا‌ناپذیرند. اگر تا این زمان زنده بود، می‌دید که آن‌ها با گذشت زمان تکثیر می‌شوند» (42).
افزایش سریع در شمار ثبت‌نام‌کنندگان، بدون شک به دلیل بند پرداخت معوقه قانون بود که به جانبازان اجازه می‌داد مزایا را با اثر بازگشتی از 4 مارس 1831 دریافت کنند. این پرداخت یک‌جا به مقدار بیش از یک سال ارزش مزایا می‌رسید.
در گزارش برآورد مجلس سنا آمده است که هزینه سال اول لایحه حدود 450,000 دلار خواهد بود که به سرعت با مرگ جانبازان سالخورده نزول خواهد یافت (43). قبل از این قانون، هزینه‌های حقوق بازنشستگی مجموعا حدود 1.2 میلیون دلار و حدود 7 درصد از کل مخارج فدرال بود. افزایش دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی و پرداخت‌های معوقه یک‌جا، هزینه سال اول قانون را به 4.6 میلیون دلار افزایش داد که ده برابر برآورد کنگره بود. این افزایش باعث شد که مخارج حقوق بازنشستگی، 29 درصد از کل هزینه‌های فدرال را به خود اختصاص دهد (44). به طور مشابه، پرداخت‌های معوقه با ارزش مجموعا 1.8 میلیون دلار در 1833، چهار برابر برآورد کنگره بودند.
قانون خدمات عمومی بازنشستگی نیز مانند قانون 1818، به جانبازان جنگ 1812 تعلق نگرفت. آن‌ها باید مدت زمان زیادی صبر می‌کردند تا کنگره در سال 1871، به آن‌ها خدمات بازنشستگی اعطا کند. نشانه‌ای از مناظرات کنگره وجود ندارد که مشخص کند برخورد متفاوت با این دو گروه ناشی از این دیدگاه بوده که جانبازان جنگ استقلال شایسته‌تر از جانبازان جنگ 1812 بوده‌اند. در عوض نشانه‌هایی وجود دارد که نشان می‌دهد اساس این برخورد متفاوت سن است. در 1832، عموماً جانبازان جنگ استقلال در دهه 70 زندگی‌شان بودند؛ سنی که ناتوانی‌ها متداول می‌گردد. اقتصادی که در آن نوع غالب استخدام نیازمند کار یدی است، از چنین افرادی انتظار نمی‌رفت که بتوانند معیشت خود را از طریق کار تأمین کنند. در حالی که عموم جانبازان جنگ 1812 در دهه 30 یا ابتدای 40 به سر می‌بردند و کاملاً انتظار می‌رفت که معیشت خودشان را تأمین کنند. این تمایز از این جهت مهم است که نشان می‌دهد کنگره از همان 1832 ایده‌ی مستمری برای کمک به سالمندان را پذیرفته بود، اما این ایده محدود بود: کنگره به همه سالمندان مستمری اعطا نکرد، بلکه تنها کسانی را در نظر گرفت که حق آن را با خدمت در جنگ استقلال به دست آورده بودند.
در 1835، با وجود مخارج سنگین حقوق بازنشستگی، حکومت فدرال به بزرگ‌ترین شاهکار خود دست یافت: این شاهکار از بین بردن بدهی ملی بود. این دستاورد که ایالات متحده را در میان همه حکومت‌های جهان یکتا ساخت، توسط رئیس‌جمهور جکسون در پیامی پرآوازه به کنگره، در دسامبر 1834 اعلام شد. با این حال، وضع سعادت مالی دیری نپایید. بحران مالی در سال 1837 و رکود اقتصادی بلند‌مدت پیش رو بود.
از اواخر دهه 1830 تا دهه 1850، کنگره به تدریج حقوق بازنشستگی بیوه‌ها و بازماندگان سربازان جنگ استقلال را آزادسازی کرد. قوانین اصلی حقوق بازنشستگی به بیوه‌ها و بازماندگان سربازان ارتش قاره‌ای و دریانوردانی که در خط مقدم کشته شده بودند، حقوق بازنشستگی مادام‌العمر اعطا می‌کرد. در 1836، کنگره چنین مزایایی را به بیوه‌ها و بازماندگان میلیشیای ایالات و داوطلبان نیز گسترش داد. بیوه‌هایی از این مزایا برخوردار می‌شدند که در حین جنگ با سربازان ازدواج کرده باشند. دو سال بعد، کنگره نیم‌پرداختی برای پنج سال تصویب کرد که به بیوه‌هایی که تا 1794 با سربازان ازدواج کرده بودند تعلق می‌گرفت. در 1843، کنگره به جای این‌که اجازه دهد نیم‌پرداخت پنج ساله منقضی شود، به این بیوگان سال‌های بیشتری از حقوق بازنشستگی اعطا کرد. یک سال بعد، بار دیگر مدت زمان پرداخت حقوق بازنشستگی را، این بار چهار سال، افزایش داد. در 1848، اجازه داد تا بیوه‌هایی که قبل از 1800 با سربازان جنگ استقلال ازدواج کرده بودند، از حقوق بازنشستگی بهره‌مند شوند. در 1853، کنگره به همه بیوه‌ها، فارغ از این‌که چه زمانی ازدواج کرده‌اند، حقوق بازنشستگی اعطا کرد.
جدای از قوانین مربوط به بیوگان جنگ استقلال، سال‌های میان دهه 1830 تا جنگ داخلی، سال‌های نسبتاً آرامی برای قانون‌گذاری حقوق بازنشستگی بودند. کنگره با پیروی از پیشینیانش، به جانبازان جنگ آمریکا و مکزیک حقوق بازنشستگی اعطا کرد: نخست به سربازانی که در جنگ مجروح شده بودند و به بیوه‌های سربازانی که در جنگ کشته شده بودند (45)؛ سپس به بیوه‌ها و بازماندگان سربازان جنگ آمریکا و مکزیک که در اثر جراحت‌ها و بیماری‌های ناشی از زمان جنگ مرده بودند. در 1853، کنگره سرانجام اعطای حقوق بازنشستگی را به بیوگان جانبازان جنگ 1812 گسترش داد. چنان‌که مرگ ناشی از کهولت سن دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی را کاهش می‌داد، بار مسئولیت حقوق بازنشستگی بر دوش خزانه نیز به تدریج از 4 درصد کل مخارج فدرال در اواخر دهه 1840 به تنها 2 درصد در اواخر دهه 1850 نزول یافت (46).
در اواخر دهه 1850، برنامه حقوق بازنشستگی جنگ استقلال به پایان رسید. اما فرایندی که کنگره از طریق آن حقوق بازنشستگی را گسترش داد، الگوی رفتاری را نشان می‌دهد که می‌توانست برای کنگره‌های بعدی مهم باشد. نخست، گرایشی آشکار به گسترش فزاینده و مداوم یک برنامه مستمری و متناظر با آن، بی‌میلی به محدود کردن آن وجود داشت. هر گسترش قانونی مبنایی جدید ایجاد می‌کرد که بر اساس آن کنگره‌های بعدی آزادسازی‌های بیشتری، با دعوی شایستگی برابر در نظر می‌گرفتند. آزادسازی‌ها دامنه مشمولیت را به فراتر از نیات خیر و اصلی برنامه می‌گستراندند. دوم، زمانی که حکومت فدرال در حال تجربه مازاد عظیم در بودجه بود، کنگره گرایش شدیدی به تصویب آزادسازی‌ها نشان می‌داد. سوم، کنگره به سبب نادانی یا دلایلی کمتر خوشایند (برای مثال اندک جلوه دادن هزینه ظاهری لایحه)، هزینه همه گسترش‌های قانونی را در مقادیر فاحش دست‌کم می‌گرفت.