شاید بسیاری از این برنامه‌ها از قلبی رئوف نشئت گرفته باشند، اما همه آن‌ها از سری روشن نیامده‌اند — و هزینه‌ها سرسام‌آور شده‌اند. ما می‌توانیم دلسوز نیازهای انسانی باشیم، اما وقتی تعادل بودجه به هم خورد نباید از خودمان راضی باشیم.
رونالد ریگان، 1981 (1)
در طول تاریخ ایالات متحده، برنامه‌های مستمری فدرال از این نیت سخاوتمندانه سرچشمه گرفته‌اند که باید به افرادی که بدون تقصیر خودشان فقیر شده‌اند، کمک رساند. برنامه مستمری جانبازان، که به جنگ استقلال آمریکا برمی‌گردد، برای حمایت از سربازانی تعبیه شد که به خاطر جراحت‌ها و بیماری‌های وارده از زمان جنگ، معلول شده بودند. مستمری بیمه و رفاه اجتماعی نیودیل و جامعه بزرگ با این هدف والا تعبیه شدند تا یک شبکه ایمن حمایتی برای افراد مسن، مادران مجرد، معلولان، بیکاران و آن‌هایی که از بیماری رنج می‌بردند، مهیا سازد. این برنامه‌ها جانبازان معلول جنگ‌های قرن نوزدهم را از نوانخانه‌ها بیرون آورد و میلیون‌ها شهروند را قادر ساخت تا سال‌های بازنشستگی خود را بدون فقر سپری کنند و همچنین به بسیاری از آمریکایی‌هایی که با تنگدستی دست و پنجه نرم می‌کردند، کمک رساند.
اما به مرور زمان، این برنامه‌های مستمری به نظام پیچیده‌ای تبدیل شدند که اکنون هر ماه صدها میلیارد دلار را، اکثر اوقات بدون توجه به نیازهای فردی، از جیب یک گروه جامعه به جیب گروه دیگر روانه می‌کند. امروزه مقیاس برنامه‌های مستمری فدرال در تاریخ بشر بی‌همتا است. پنجاه و پنج درصد از کل خانوارهای ایالات متحده از دست‌کم یک برنامه عمده مستمری فدرال، کمک نقدی یا غیرنقدی دریافت می‌کنند. از میان تمام خانوارهایی که توسط شخصی با سن کمتر از 65 سال سرپرستی می‌شوند، بیش از 40 درصدشان از برنامه‌های مستمری بهره‌مند می‌شوند. هشتاد درصد از کسانی که در خانوارهایی به سرپرستی مادران مجرد زندگی می‌کنند، از مستمری ارتزاق می‌کنند و تقریباً شش تن از هر ده کودک در ایالات متحده (58 درصد)، در خانواده‌هایی تحت چتر حمایتی رشد می‌یابند.
هزارتوی برنامه‌های مستمری متداخل، هرکدام با قوانین مشمولیت خودشان، به 120 میلیون نفر، یعنی دو‌سوم دریافت‌کنندگان این برنامه‌ها، اجازه داده است تا دست‌کم از دو برنامه مستمری به طور همزمان بهره‌مند گردند. چهل و شش میلیون نفر، یعنی حدوداً یک‌سوم دریافت‌کنندگان، به طور همزمان از سه برنامه مستمری فدرال و یا بیشتر منفعت کسب می‌کنند.
به همان اندازه که ممکن است این برنامه‌ها سودمند و ناشی از نیت خیر باشند، بهای گزافی هم دارند. این برنامه‌ها میل طبیعی بشر را برای خودکفایی و خود‌شکوفایی تضعیف کرده‌اند. طرح‌های امنیت اجتماعی و مدیکر، نیاز کارگران جوان به پس‌انداز برای سال‌های بازنشستگی را در نظرشان کاهش داده و سالمندان را به چشم‌پوشی از سال‌های کار سازنده و پرپاداش واداشته‌اند. نرخ بالای مالیات حاشیه‌ای〔1〕 نظام‌های رفاهی نه تنها کار را تشویق نکرده، بلکه سرمایه گذاری‌ها در سرمایه انسانی را نیز جریمه نموده است. این نظام انگیزه‌هایی برای زنان جوان ایجاد کرده تا خارج از چارچوب ازدواج بچه‌دار شوند و ازدواج نکرده باقی بمانند. پدران کودکان کم‌سن‌وسال را در مسئولیت‌های پدری‌شان سست کرده است.
این بهای گزاف انسانی با هزینه‌های مالی بالا و ناکارآمدی بسیار بزرگی همراه شده است. در حال حاضر حکومت فدرال سالانه 2.4 تریلیون دلار را صرف مستمری می‌کند که معادل 7500 دلار برای هر مرد و زن و کودکی است که در ایالات متحده زندگی می‌کند. این مبلغ پنج برابر پول مورد نیاز برای بیرون کشیدن هر فقیر از فقر است. تنها حدود نیمی از همه مبالغ مستمری (48 درصد) بین فقرا تقسیم می‌شود. نیم دیگر که بیش از یک تریلیون دلار در سال است، در میان خانوارهایی با هر سطح درآمدی در ایالات متحده پخش می‌شود. در حالی که این هزینه‌های سرسام‌آور به نحو چشم‌گیری فقر را میان سالمندان کاهش داده است، در حال حاضر نرخ فقر میان دیگر بزرگسالان و کودکان از نیم قرن پیش کمتر نیست.
از جنگ جهانی دوم، کل هزینه‌های فدرال به عنوان سهمی از خروجی کالا و خدمات کشور از 15 به 21 درصد افزایش داشته است. تمام این افزایش ناشی از رشد هزینه‌های مستمری است. هزینه‌های فدرال برای مجموع بقیه فعالیت‌ها، شامل دفاع ملی، امور خارجه و مجموعه گسترده‌ای از برنامه‌های داخلی غیرمستمری، به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی ایالات متحده کاهش یافته است. نه درآمدهای حاصل از رشد اقتصاد ملی و نه آن درآمدهایی که از طریق مالیات از افراد به دست آمده‌اند، به اندازه افزایش هزینه‌های مستمری رشد نداشته‌اند. در نتیجه، بدهی ملی اکنون در زمان صلح در بالاترین سطح تاریخی خود قرار دارد.
مستمری‌ها چالش مالی بی‌نظیری را در تاریخ کشور به وجود آورده‌اند. بازنشستگی نسل‌های انفجار جمعیتی〔2〕، که پس از هشت دهه آزادسازی مستمری‌ها فرا رسیده است، بودجه کشور را به مسیر مالی خطرناکی روانه کرده است. دوره‌های پیشین هزینه‌های زیاد فدرال و افزایش بدهی عمدتاً ناشی از جنگ‌ها و موقتی بوده‌اند. امروز کشور با دوره‌ای طولانی از هزینه‌های بالا و همیشگی مواجه است که اگر این هزینه‌ها بدون کنترل رها شوند، باری فلج‌کننده از بدهی را بر دوش نسل‌های آینده می‌نهد.
چطور آمریکا به چنین نقطه‌ای رسید؟ چگونه آرمان‌های باشکوه و با نیت خیر به برنامه‌هایی فراتر از توان مالی منحرف شدند که اکنون کامیابی اقتصاد آمریکا را تهدید می‌کنند و به بسیاری از همان افرادی که مستمری‌ها به دنبال کمک رساندن به آن‌ها بودند، صدمه وارد می‌کنند؟ چگونه کار به جایی ختم شد که میلیاردها دلار به جیب سالمندان ثروتمند و نیمه‌ثروتمند — که بیشترشان خودشان از پس هزینه‌های بازنشستگی برمی‌آیند — برود و در عین حال، شانزده میلیون کودک در فقر به سر برند؟ تا کی می‌توانیم اختصاص دادن بیش از 50,000 دلار در سال را به مزایای امنیت اجتماعی و مدیکر، آن هم برای زوج‌های بازنشسته با درآمد متوسط، عقلانی جلوه دهیم، در حالی که حدود نیمی از خانوارهای ایالات متحده که توسط فردی زیر 65 سال سرپرستی می‌شوند، پایین‌تر از این سطح قرار دارند؟ چگونه می‌توانیم سنگ‌اندازی در راه تلاش آن‌ها برای گذر از فقر را توجیه کنیم؟ چگونه ایده ساده کمک رساندن به افراد نیازمند به قوانینی اجباری تکامل یافت که از افراد می‌خواهد آزادی‌های فردی خود را قربانی سازند؟
این کتاب چرایی و چگونگی برنامه‌های مستمری را می‌سنجد که بسیار بزرگ شده و بسیار از آرمان‌هایشان، آرمان‌هایی که اساس شکل‌گیری آن‌ها بود، دور شده‌اند. این کتاب تاریخی از برنامه‌های عمده مستمری فدرال را از آغاز جمهوری تاکنون عرضه می‌دارد و نشان می‌دهد که این برنامه‌ها چگونه تکامل یافتند و همچنین نیروهای عامل این تکامل را توضیح می‌دهد. موضوع اصلی این کتاب این است که ایجاد طرح‌های مستمری باعث پدید آمدن نیروهای بی‌امانی می‌شود که آن‌ها را بی‌وقفه گسترش می‌دهند. این نیروهای آزادسازی اجتناب‌ناپذیر و از خود برنامه‌های مستمری نیز جدانشدنی هستند. آن‌ها از یک نیت خیر بشری سرچشمه می‌گیرند که همه افراد با موقعیت یکسان و به نحوی برابر در مقابل قانون قرار گیرند. قوانین مستمری وقتی برای اولین بار تصویب شدند، چه به دلایل سیاسی چه به دلایل مالی، مزایا را به گروهی از افرادی محدود کردند که آن‌ها را شایسته کمک می‌پنداشتند. به مرور زمان گروه‌هایی که از این مزایا محروم مانده بودند قدم پیش نهاده و ادعا نمودند که آن‌ها نیز به همان اندازه سزاوار کمک هستند. برای سست کردن قوانین مشمولیت، از طرف گروه‌های محروم فشار وارد شد. فشار همیشگی در دوره‌های مازاد بودجه و به سبب ضرورت انتخاب و انتخاب مجدد مقامات حکومتی شدت گرفت. سرانجام حکومت تسلیم شد و مدعیان اضافی مستحق شناخته شدند و به آن‌ها اجازه داده شد تا به چرخه نفع‌برندگان بپیوندند. دقیقاً همین گستردگی قوانین مشمولیت، لاجرم گروه دیگری از مدعیان را به مرز دایره مشمولیت نزدیک‌تر نمود و فشار برای سست کردن این قوانین از سرگرفته شد. این فرایند آزادسازی آن‌قدر خودش را تکرار کرد تا به جایی رسید که اهداف این برنامه‌ها تنها شباهتی اندک به اهداف شرافت‌مندانه و اصلی خود داشته باشند (2).
چنانچه این کتاب نشان خواهد داد، این نیروها در تاریخ‌های اولیه برنامه‌های مستمری قرن نوزدهم آشکار بوده و همچنان نیز در حال پیش بردن سیاست‌های مستمری هستند. آن‌ها برنامه‌های مستمری را وامی‌دارند تا به مسیر تکاملی آزادسازی پیوسته راهی شوند؛ مسیری که به ندرت از طریق اصلاحات قانونی قطع شده است. هر گامی در این مسیر، بنیانی برای گسترش‌های بعدی می‌سازد.
نخستین برنامه عمده مستمری فدرال، برنامه حمایت از جانبازان جنگ بود. این برنامه‌ها که در آغاز هر مرحله از جنگ‌های اصلی به تصویب می‌رسیدند، در اصل برای جبران خسارت وارده به سربازان معلول در زمان خدمت در جنگ و همسران بیوه سربازان کشته شده به اجرا درآمدند. حقوق بازنشستگی جنگ استقلال آمریکا در ابتدا به اعضای ارتش و نیروی دریایی قاره‌ای محدود می‌شد. سپس کنگره این حقوق را به اعضای میلیشیا و جانبازان جنگی، فارغ از این‌که معلولیت آن‌ها به زمان جنگ مربوط بوده یا خیر نیز گسترش داد. تا این‌که در نهایت این دایره در سال 1832، عملاً بقیه سربازان و دریانوردان را شامل گشت و به برنامه بازنشستگی تمام جانبازان جنگ استقلال آمریکا تبدیل شد.
حقوق بازنشستگی جنگ داخلی و جنگ جهانی اول نیز از همین الگو پیروی کرد، اما در مقیاسی بسیار بزرگ‌تر. آنچه در ابتدا برنامه‌ای حمایتی برای جانبازان معلول اتحادیه شمال در زمان جنگ داخلی به شمار می‌رفت، به تمام جانبازان اتحادیه که به سن پیری رسیده بودند گسترش یافت و برنامه معلولیت ابتدایی را به نخستین برنامه بزرگ بازنشستگی فدرال تبدیل کرد. نمونه‌ای افراطی از اشتیاق کنگره به گسترش طبقه افراد شایسته برای دریافت حمایت، حدوداً صد سال پس از شروع جنگ داخلی اتفاق افتاد؛ یعنی در 1956 که کنگره حقوق بازنشستگی را به بیوه‌های اندک باقی‌مانده از سربازان کنفدراسیون گسترش داد. در طی جنگ جهانی اول، کنگره به سرعت گام‌هایی برای پیشگیری از تکرار تجربه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی انجام داد، اما با وجود این اقدامات پیشگیرانه، کنگره به سرعت این حقوق را به همه جانبازان معلول جنگی، فارغ از این‌که معلولیت آن‌ها به زمان جنگ مربوط بوده یا خیر، گسترش داد.
تمام گسترش‌های حقوق بازنشستگی جنگ استقلال، در سال‌های مازاد بودجه انجام شده‌اند. قانون بازنشستگی افراد تحت تکفل برای جانبازان جنگ داخلی در سال 1890، در زمان خود به پرهزینه‌ترین گسترش مستمری در تاریخ ایالات متحده بود و پس از بیست و چهار سال متوالی از مازاد سالانه بودجه تصویب شد. به گفته دیویس دیوی تاریخ‌دان، بزرگی این مازاد «در تاریخ هیچ کشوری حتی یک نمونه مشابه نداشته است» (3). آزادسازی‌های مربوط به حقوق بازنشستگی جانبازان جنگ جهانی اول در میانه دهه‌ای از مازاد سالیانه بودجه رخ داد که آخرین آن‌ها در 1930 اتفاق افتاد؛ درست قبل از این‌که رکود بزرگ، بودجه فدرال را به کسری دچار سازد. صندوق حقوق بازنشستگی نیروی دریایی که اولین صندوق امانی حکومت فدرال بود، مسیر سقوط کشور با امنیت اجتماعی را از پیش نشان می‌داد. صندوق نیروی دریایی با پولی باد‌آورده تأمین اعتبار شده بود؛ به عبارت دیگر با پول «غنایم جنگی» و از فروش اموال ضبط‌شده در کشتی‌های دشمن و دزدان دریایی. مازادهای موقتی صندوق امانی در دهه 1830، باعث توسعه‌های گسترده حقوق بازنشستگی نیروی دریایی شد. آخرین نمونه از این پرداخت‌های یک‌جای معوق، به ارزش بیش از 100,000 دلار (به دلار امروزی)، به 9 درصد از ذی‌نفعان جدید این برنامه مستمری سود رساند. این سخاوت به سرعت صندوق امانی را ورشکست ساخت و کنگره برای تأمین اعتبار حقوق بازنشستگی آینده به درآمدهای عمومی متوسل شد و در تمام این مدت، ظاهر تأمین اعتبار از طریق صندوق امانی را حفظ کرد.
در توزیع حقوق بازنشستگی جنگ داخلی، کنگره به قدرت برنامه‌های مستمری به عنوان وسیله‌ای کارآمد برای کسب برتری‌های انتخاباتی پی برد. در اواخر دهه 1800 و اوایل دهه 1900، حزب جمهوری‌خواه از حقوق بازنشستگی جنگ داخلی به عنوان ابزاری برای کمک به بازآرایی ساختار رأی‌دهندگان آمریکا و کنترل یکپارچه بر کنگره و ریاست جمهوری برای چهارده سال متوالی استفاده کرد. اقدامات آن‌ها با کمک ارتش بزرگ جمهوری (GAR)، اولین سازمان بزرگ لابیگری کشور انجام گرفت؛ این سازمان پس از بنیان گرفتن حقوق بازنشستگی جنگ داخلی پا گرفته بود. ارتش بزرگ جمهوری با پیوستن به دفتر حقوق بازنشستگی و کمیته جانبازان کنگره، قدرتمند‌ترین مثلث آهنین قرن نوزدهم را ایجاد کرد تا از حقوق بازنشستگی جانبازان حفاظت کند و آن را گسترش دهد.
پیامدهای مالی این آزادسازی‌ها در اکثر موارد محدود بودند. اندازه کل گروهی که کنگره آن‌ها را مستحق دریافت حقوق بازنشستگی می‌دانست، به جانبازان و بازماندگان جنگ محدود می‌شد. در نتیجه، در بیشتر سال‌های قرن نوزدهم، هزینه‌های برنامه‌های مستمری بار سبکی بر شانه درآمد ملی باقی ماند. از آنجا که زمان عوارض اجتناب‌ناپذیر خود را از جمعیت جانبازان جنگ ستاند، حتی این بار سبک هم موقتی بود.
نیودیل با گسترش برنامه‌های مستمری به افرادی که هیچ خدمت خاصی به حکومت فدرال نکرده بودند، راه تازه‌ای گشود. تجربه کشور در مورد برنامه‌های حمایت از جانبازان قرن نوزدهم باید به عنوان هشداری برای عواقب مالی و اجتماعی گسترش این برنامه‌ها تلقی می‌شد. سیاست‌گذاران باید توان پیش‌بینی این را می‌داشتند که همان نیروهایی که آن‌ها را واداشت تا به طور مداوم برنامه‌های مستمری جانبازان را آزادسازی کنند، تأثیر شدیدتری بر یک برنامه مستمری وسیع‌تر خواهند داشت. از سال 1935، گرایش به گسترش مداوم برنامه‌های مستمری که زاده میل کمک به فقرا و تقویت شده با بیش از یک قرن سابقه قانونی بود، به رگ و پی کنگره پیوند خورد. سیاست‌گذاران همچنین باید تشخیص می‌دادند که برنامه‌های مستمری گسترده‌تر، دایره افراد بالقوه برای دریافت کمک حکومت را بدون هیچ حدی وسیع می‌کند. از آنجا که گروهی از بازنشستگان و یا مردم کم‌درآمد فوراً جای سلف خود را می‌گیرند، برنامه‌های مستمری برای عموم مردم ادامه خواهد یافت. برخلاف حقوق بازنشستگی جانبازان، پایانی در کار نخواهد بود. افزون بر این، هر توسعه قانونی، مبنایی همیشگی ایجاد خواهد کرد که آزادسازی‌های بعدی بر اساس آن اضافه خواهد شد.
از درس‌های برنامه‌های حمایتی قرن نوزدهم غفلت شد و برنامه‌های مستمری نوظهور با عنوان نیودیل، همان مسیر آزادسازی را طی کرد که برنامه مختص جانبازان پیمود؛ این بار با نیرویی بیشتر و با عواقبی بزرگ‌تر. گل‌سرسبد برنامه‌های حمایتی، طرح امنیت اجتماعی است که در ابتدا پنجاه درصد از نیروی کار را پوشش می‌داد و برای این طراحی شده بود که شبکه‌ای ایمن برای کمک رساندن به کارگران بازنشسته ایجاد کند. اما «ذخیره بزرگ» مازاد درآمدهای ناشی از مالیات بر حقوق〔3〕، که توسط دولت روزولت ایجاد شده بود تا پرداخت‌های آتی را تأمین اعتبار کند، در سال 1939 کنگره را وسوسه کرد تا مزایا را به همسران و کودکان بازمانده کارگران واجد شرایط گسترش دهد و این مزایا را به شکل قابل ملاحظه‌ای افزایش دهد.
الگوی گسترش امنیت اجتماعی، پس از جنگ جهانی دوم و هنگامی که مازادی برای برنامه مهیا گشت، بارها و بارها تکرار شد. هر کنگره گروهی را اضافه می‌کرد و هر رئیس‌جمهور، از سال 1950 تا 1972، اقدامی برای گسترش برنامه انجام می‌داد. تا اواسط دهه 1950، کنگره تقریباً همه را پوشش داده بود. مزایای معلولیت برای کارگران سالخورده با معلولیت دائم در 1956 تصویب شد. در طول یک دهه، کنگره دامنه دریافت‌کنندگان برنامه حمایت از معلولان را به افراد موقتاً معلول و کارگران جوان نیز گسترش داد. مزایای مراقبت پزشکی در ابتدا برای سالمندان و سپس برای کارگران معلول در نظر گرفته شد. افزایش‌های بی‌شمار در مزایای بازنشستگی، ارزش واقعی〔4〕 چک ماهانه امنیت اجتماعی یک بازنشسته جدید معمولی را سه برابر کرد. در میانه دهه 1970، این گسترش‌ها از ریشه خود، یعنی برنامه‌ای برای ایجاد شبکه‌ای ایمن، به برنامه‌ای که زندگی راحت میلیون‌ها بازنشسته طبقه متوسط را راحت‌تر می‌کرد، تغییر ماهیت داد. اما در 1980، بهای گزاف این آزادسازی‌ها کل برنامه را در آستانه ورشکستگی قرار داد؛ درست مانند همان کاری که این آزادسازی‌ها صد و چهل سال پیش از این، با صندوق نیروی دریایی انجام دادند.
در فرایند تصویب این گسترش‌ها، کنگره که این بار به رهبری دموکرات‌ها بود، استفاده از برنامه‌های حمایتی برای دستیابی به مزایای انتخاباتی را به یک مهارت ریزه‌کاری‌شده تبدیل نمود. از پایان جنگ جهانی دوم تا 1975، هفت مورد از ده افزایش قانونی در مزایای ماهانه امنیت اجتماعی در طول سالی انجام شده‌اند که انتخابات برگزار می‌شده است؛ چهار مورد از آن‌ها در پرداختی ماه اکتبر یعنی یک ماه قبل از انتخابات رخ دادند. سال 1972، سال جنگ انتخاباتی میان کاندیداهای حزب دموکرات و رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون، منجر به افزایشی 20 درصدی، همیشگی و برای تمام طبقات در دریافت حقوق ماهانه برای 28 میلیون دریافت‌کننده شد.
برنامه‌های کمک‌رسانی عمومی نیودیل در ابتدا برای فراهم کردن کمک مالی به عنوان مکمل پشتیبانی حکومت‌های ایالتی ایجاد شد، اما تنها کمک به افرادی که خودشان قادر به تأمین معاش خود نبودند: شامل سالخوردگان بی‌نوا، افراد نابینا و کودکان بی‌نوایی که در اثر مرگ پدر یا ترک خانواده توسط او نیازمند کمک بودند. طبق این سیاست، اقتدار اولیه برای تعیین این‌که چه افرادی در هرکدام از این دسته‌ها مستحق کمک‌های رفاهی‌اند، برای ایالت‌ها حفظ شد.
پس از جنگ جهانی دوم، حکومت فدرال به تدریج اقتدار خود را بر برنامه‌های مستمری رفاهی گسترش داد. مقامات اجرایی با استفاده از کمک مالی فدرال به عنوان ابزار فشار بر ایالت‌ها، شروع به گسترش دادن دامنه مطالبات برحق کردند. از 1965 تا 1975، میل مقامات فدرال به مطمئن شدن از این‌که هر مطالبه‌گر مستحقی کمک دریافت می‌کند، باعث ایجاد یک سری آزادسازی‌های رعدآسا و بی‌سابقه شد، که هر سه قوه در به وجود آمدن آن سهیم بودند. این آزادسازی‌ها شامل ایجاد مقرری‌هایی برای برنامه مدیکید〔5〕، کوپن غذا، درآمد ایمنی مکمل (SSI)〔6〕، برنامه‌های تغذیه کودکان، مزایای خدمات اجتماعی و اعتبار مالیاتی بر درآمد کسب‌شده می‌شود؛ شامل تصمیمات دیوان عالی کشور که تفاسیری تازه از قانون و قانون اساسی کشور را دربرمی‌گیرد تا نشان دهد که قوانین و مقررات دیرپای کمک عمومی در حکومت‌های ایالتی و محلی، نقض حقوق قانونی و قانون‌اساسی متقاضیان رفاه بوده است؛ و شامل احکام کنگره که در کتاب‌های قانون فدرال، الزام‌های تازه کمک عمومی بر ایالت‌ها را حک کرد.
در اواخر دهه 1960، حکومت فدرال کنترل اصلی بر برنامه‌های رفاهی را به دست گرفت. اکنون مقامات فدرال نقش اصلی را در تعیین مطالبه‌کنندگان مستحق ایفا می‌کردند. نقش حکومت‌های ایالتی به عنوان عاملان اداری برای این برنامه‌های فدرال تنزل یافت. سیاست نیودیل مبنی بر اجازه دادن به ایالت‌ها برای تعیین شایستگی مطالبه‌کنندگان خدمات رفاهی منسوخ شد.
در اواسط دهه 1970، شبکه برنامه‌های مستمری فدرال که دولت رفاه امروزی را تشکیل می‌دهد، کاملاً پابرجا بود. همه برنامه‌های اصلی مستمری فدرال امروزی، به جز بیمه درمانی قانون مراقبت مقرون‌به‌صرفه (ACA)، در کتاب‌های قانون ثبت شده بود. هزینه‌های مستمری بیش از نیمی از کل مخارج برنامه‌های فدرال را تشکیل می‌داد.
انتخاب رونالد ریگان در 1980، تلاشی را برای کاهش سرعت این گردونه خردکننده فراهم آورد. با این وجود، این تلاش به موفقیتی نسبتاً اندک در محدود کردن رشد مخارج برنامه‌های مستمری و در ایجاد مبنای مالی صحیح برای برنامه امنیت اجتماعی، آن هم به طور موقت، دست یافت.
در دهه 1990، در واشنگتن به طور گسترده‌ای تشخیص داده شد که دهه‌ها آزادسازی مقرری‌ها و روندهای جمعیتی، بودجه حکومت فدرال را در مسیر ناپایداری قرار داده است. در افق مالی، طوفانی در حال وزیدن بود. حتی با این حال هم هر سه قوه حکومت طوری اقدام کردند که گویا از اوضاع اطلاعی ندارند. با علم به این‌که بدون اقدامات قانونی، امنیت اجتماعی راه به ورشکستگی می‌برد، اصلاحاتی برای آن تصویب یا اجرا نشد. کنگره و قوه مجریه با وجود آگاهی از آینده بد مالی طرح مدیکر، نه تنها مخارج این برنامه را محدود نکردند، بلکه دامنه این طرح را به داروهای تجویزی نیز گسترش دادند.
با وجود آگاهی کامل از ابعاد طوفان مالی پیش رو، کنگره‌ها و رؤسای جمهور مختلف در بیست و پنج سال گذشته به جریان مداوم گسترش قانونی طبقه متقاضیان مستحق به افراد مستقر در بالای نردبان درآمدی، ادامه دادند. کنگره و قوه مجریه با الزامی کردن پوشش بیمه سلامت همگانی و یارانه دادن به خانوارهایی با درآمد بسیار بیشتر از درآمد میانه ملی، این دوره قابل‌توجه را به اوج رساندند. دیوان عالی با تصمیماتی در دهه 1990، از جمله آزادسازی برنامه‌های معلولیت و رفاه و بعدها با زور زدن برای تأیید قانون مراقبت مقرون‌به‌صرفه به افزایش ولخرجی‌ها دامن زد.
کنگره‌ها و رؤسای جمهور بعد از جنگ جهانی دوم، برنامه‌هایی را که هدف اصلی‌شان کاهش فقر در میان گروه‌های شناخته‌شده و مستحق بود به شبکه‌هایی گسترده از برنامه‌هایی برای بازتوزیع درآمد در بین طیف گسترده‌ای از جامعه آمریکا تبدیل کردند. در سال‌های اخیر، درصد جمعیتی از ایالات متحده که در خانوارهایی زندگی می‌کنند که دست‌کم از یک برنامه مستمری فدرال نفع می‌برند، در میان سال‌های غیر رکودی به بالاترین حد خود رسیده است.
این کتاب برنامه‌های عمده‌ای که عموماً به عنوان مستمری شناخته می‌شوند را پوشش می‌دهد؛ شامل حقوق بازنشستگی جانبازان و برنامه‌های غرامتی، حقوق بازنشستگی امنیت اجتماعی و برنامه‌های بیمه معلولیت، مدیکر، بیمه بیکاری، مدیکید، برنامه کمک موقتی به خانواده‌های نیازمند، برنامه‌های کوپن غذا، برنامه‌های تغذیه کودکان، درآمد ایمنی مکمل، اعتبار مالیاتی بر درآمد کسب‌شده و یارانه‌های بیمه سلامت قانون مراقبت مقرون‌به‌صرفه. هرچند تاریخ هرکدام از این برنامه‌ها به تنهایی نوشته شده است، تاکنون هیچ کار دیگری، درکی جامع از آن‌ها ارائه نکرده است. این کتاب به شدت بر آثار قبلی تکیه می‌کند تا تاریخ و تکامل برنامه‌های مستمری فدرال را ردیابی کند. پیش از این، هیچ کاری قصد شناسایی نظام‌مند〔7〕 شباهت‌ها در تکامل این برنامه‌ها یا نیروهای مشترکی که توسعه آن‌ها را شکل داده‌اند، نداشته است. این کتاب اولین گام برای پر کردن این جای خالی است.
پوشش کتاب کامل نیست. حکومت فدرال مستمری را به طور رسمی به عنوان «الزام قانونی ایالات متحده به پذیرش تعهدی مالی، مگر آن‌که این تعهد صراحتاً مشروط به تخصیص وجوه کافی برای این هدف در قانونی متعاقب باشد» (4) تعریف می‌نماید. با این حال، مقامات فدرال این تعریف را برای تقسیم‌بندی هر برنامه به مستمری و غیرمستمری اعمال نمی‌کنند. برای هدف ما، این تعریف از یک سو بسیار محدودکننده است؛ چرا که ممکن است برنامه‌هایی مانند غرامت جانبازان و حقوق بازنشستگی، کوپن‌های غذا، مدیکید، درآمد ایمنی مکمل، کمک موقتی برای خانواده‌های نیازمند و بازپرداخت‌های مدیکر بابت پزشک و داروهای تجویزی را شامل نشود. پرداختی تعهدی مالی تحت هر یک از این برنامه‌ها، دست‌کم به صورت جزئی مشروط به تخصیص سالانه بعدی است. از سوی دیگر، این تعریف می‌تواند طیف وسیعی از برنامه‌های ضمانت وام و بیمه برای کسب‌وکار، کشاورزی و افراد، پرداخت‌های حمایت از قیمت و درآمد مزارع، پرداختی‌های آمریکایی‌های بومی و پرداختی‌ها به کارمندان کنونی و سابق حکومت فدرال را شامل شود. تعریف مستمری باید از این هم گسترده‌تر تفسیر شود تا کسورات مالیاتی مختلف، مانند کسر بهره رهن و معافیت بیمه سلامت مورد حمایت کارفرما را در برگیرد. بررسی این برنامه‌ها و آنچه هزینه‌های مالیاتی نامیده می‌شود، فراتر از محدوده این کار است (5).