جنگ داخلی
من ارابه‌ای با شش قاطر را به سمت خزانه خواهم راند. وقتی دستم به مازاد برسد، خدا باید به آن رحم کند.
جیمز تانر، کمیسر حقوق بازنشستگی، 1889 (1)
برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی با همان هدف پرشور، شرافتمندانه و محدود برگرفته از برنامه حقوق بازنشستگی جنگ استقلال شروع شد: جبران خساراتی که به زندگی و بدن سربازان در زمان خدمت به وطنشان بر آن‌ها وارد آمده است. حقوق بازنشستگی در ابتدا پاداش و برنامه‌ای برای بدهی کشور بابت قدرشناسی از این مردان و زنان بود که برای حفظ کشور جنگیده بودند. نیم قرن بعد، این برنامه به برنامه عمومی معلولیت و بازنشستگی برای عملاً همه سربازان اتحادیه تکامل یافت که در مقیاسی بی‌نظیر در تاریخ ایالات متحده تا آن هنگام، مزایای حقوق بازنشستگی تأمین می‌کرد. کنگره نیز سرانجام دامنه مشمولیت برای دریافت حقوق بازنشستگی را عملاً به همه بیوگان و بازماندگان سربازان اتحادیه بسط داد؛ حتی آن‌هایی که دهه‌ها بعد از جنگ ازدواج کرده بودند و حتی حدود صد سال پس از جنگ، به اندک بیوگان باقی‌مانده از سربازان کنفدراسیون. مخارج حقوق بازنشستگی جنگ داخلی به همان سرعتی که در جنگ استقلال دیدیم زیاد می‌شد، اما از آنجا که برنامه جنگ داخلی بسیار عظیم‌تر بود، عواقب آن نیز برای بودجه فدرال بیشتر بودند. تصویر 1 روند حقوق بازنشستگی جانبازان از پایان جنگ شورش〔1〕 تا سال پیش از شروع جنگ جهانی اول را نشان می‌دهد. در محور سمت چپ، مخارج سالیانه حقوق بازنشستگی جانبازان به عنوان درصدی از کل مخارج فدرال و در محور سمت راست، تعداد دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی جنگ داخلی نمایش داده شده است (2).
جای خالی برای تصویر 1
برنامه جنگ داخلی در اوج خود در 1896، تقریباً برای یک میلیون سرباز و بازمانده اتحادیه حقوق بازنشستگی فراهم می‌کرد. در 1900، سی و پنج سال پس از تسلیم ژنرال لی در آپوتاموکس، 75 درصد از جانبازان اتحادیه، یعنی 21 درصد از مردان سفیدپوست ایالات متحده با سن 55 سال و بیشتر، هنوز مزایای معلولیت دریافت می‌کردند (3). برنامه جنگ داخلی، مخارج حقوق بازنشستگی به جانبازان را به تنهایی به بزرگ‌ترین مخارج سالیانه حکومت فدرال، از 1880 تا جنگ آمریکا و اسپانیا تبدیل کرد. این مخارج در 1896 به مقدار خارق‌العاده 40 درصد از مخارج بودجه حکومت فدرال رسید (4). در مقایسه با امروز، امنیت اجتماعی و مدیکر باهم 39 درصد از همه هزینه‌های فدرال را تشکیل می‌دهند. اگرچه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی سهم بزرگی از هزینه‌های فدرال را تشکیل می‌داد، بار آن بر دوش عموم مردم سبک بود. در طول دهه 1890، به جز 1899 که جنگ با اسپانیا آغاز می‌گردد، کل هزینه‌های فدرال بین 2 یا 3 درصد از تولید ناخالص ملی را دربرمی‌گیرد. مخارج بازنشستگی در اوج خود به تنها 1 درصد تولید ناخالص ملی می‌رسند (5). با این اوصاف، اندازه و دستاورد حقوق بازنشستگی جنگ داخلی، آن را به نخستین برنامه مستمری هنگفت کشور تبدیل می‌کند.
دو قانون عمده این روندها را پیش برد. قانون حقوق معوقه سال 1879 به جانبازان معلول و بیوه‌ها اجازه داد تا مزایا را با اثر بازگشتی از تاریخ جراحت سرباز در جنگ مطالبه کنند. قانون بازنشستگی افراد تحت تکفل سال 1890، الزام به این‌که معلولیت باید در زمان جنگ اتفاق افتاده باشد را حذف نمود و به جانبازان معلول و بیوگان، فارغ از درآمدشان، حقوق بازنشستگی اعطا می‌کرد. این دو قانون افراد ثبت‌نام‌شده برای دریافت حقوق بازنشستگی و مخارج آن را به اوج خود در دهه 1890 رساند. آزادسازی‌های دامنه مشمولیت، از جمله مشمولیت خودکار در سن 62 سال که با شروع قرن بعد تصویب شد، موقتاً ثبت‌نام‌شدگان را در فهرست نگه می‌داشت تا نزول طبیعی ناشی از سن زیاد، تاوان خود را بستاند.
برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی بر سیاست‌های انتخاباتی آمریکا و نهادهای سیاسی این کشور تأثیراتی عمیق و دائمی گذاشت. توزیع مزایای سخاوتمندانه نقدی، ارائه خدمات به رأی‌دهندگان متقاضی حقوق بازنشستگی و استفاده از دفتر حقوق بازنشستگی فدرال برای برخورداری از امتیازات سیاسی، به عنوان ابزاری جهت حفظ دفتر انتخاباتی، عادی شده بود. حزب جمهوری‌خواه که خود را حزب اتحادیه می‌خواند، در دهه 1890 از حقوق بازنشستگی برای نمک‌گیر کردن رأی‌دهندگان آمریکایی بهره جست. همچنین برنامه حقوق بازنشستگی، نخستین لابی تک مسئله‌ای〔2〕 و ملی آمریکا با نام ارتش بزرگ جمهوری را به وجود آورد که نفوذ قدرتمندی را بر قانون‌گذاری‌های حقوق بازنشستگی اعمال می‌کرد و پیشگام سازمان‌های بزرگ فشار در قرن بیستم بود.
ریشه‌های برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی: 1861-1873
هنگام وقوع جنگ داخلی، اتحادیه ارتش دائمی قابل‌توجهی نداشت. ارتشی 500,000 نفره باید فوراً تشکیل می‌شد و حکومت بدون قانون سربازگیری اجباری در جریان، توانایی قانونی واداشتن افراد به جنگیدن را نداشت (6). برنامه‌ای برای حقوق بازنشستگی که کمک‌رسانی به سربازان مجروح در جنگ و بیوه‌های سربازان کشته شده در جنگ را تضمین می‌کرد، ابزاری ضروری برای ساختن نیرویی جنگی بود. کنگره به گونه‌ای شتابزده، در 22 جولای 1861، یک قانون بازنشستگی ابتدایی تصویب نمود. قانون جامع‌تری که از برنامه ابتدایی حقوق بازنشستگی جنگ استقلال الگو گرفته بود و به سربازانی حقوق بازنشستگی اعطا می‌کرد که از جراحت‌ها و بیماری‌های ناتوان‌کننده ناشی از زمان خدمت در جنگ رنج می‌بردند، سال بعد تصویب شد (7). این قانون نه تنها همه شاخه‌های نظامی و هر درجه‌ای را پوشش می‌داد، بلکه برای بیوگان و فرزندان سربازان کشته شده در جنگ نیز حقوق بازنشستگی فراهم می‌کرد و در اقدامی بی‌سابقه دامنه مشمولیت را به مادران و خواهران سربازان فوت شده نیز گسترش داد — البته نه به اعضای ارتش کنفدراسیون. سخاوت خارق‌العاده این قانون، بی‌توجه نماند. جوزف برت، کمیسر حقوق بازنشستگی هشدار داد که این قانون «با اختلاف، آزادترین قانون تصویب شده در خصوص حقوق بازنشستگی، توسط این حکومت است» و اشاره می‌کند که نتیجه آن مسئولیت سالیانه‌ای «اگر نگوییم غیرقابل‌تحمل، دست‌کم گزاف» است (8). با این حال، در کنگره این مخارج سنگین جای بحث نداشت. کشور با انفصال رو به رو بود و باید خدمتگزاران هر چه بیشتری برای حفظ اتحادیه جذب می‌شدند.
اندازه کلی ارتش اتحادیه (2.6 میلیون سرباز)، تلفات سنگین انسانی جنگ و قانون سخاوتمندانه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی تضمین می‌کردند که هزینه‌های بودجه گزاف خواهد بود. وقتی جنگ آغاز شد، 10,709 سرباز و بیوه حقوق بازنشستگی دریافت می‌کردند. در 1866، یک سال بعد از پایان جنگ، 126,722 مستمری‌بگیر در فهرست ثبت‌شده بود (9). کشور هیچ‌گاه عددی نزدیک به این تعداد جانباز دریافت‌کننده حقوق بازنشستگی را تجربه نکرده بود. پیش از این، بیشترین تعداد در 1833 ثبت‌شده بودند؛ هنگامی که لایحه خدمات عمومی به طور موقت، دریافت‌کنندگان را به 33,354 نفر افزایش داد. با این حال برنامه حقوق بازنشستگی 1866 در مقابل برنامه غول‌آسایی که دو دهه بعد به اجرا درآمد رنگ می‌باخت. در نتیجه عواقب جنگ، کنگره قوانین افزایش‌دهنده متعددی برای برنامه حقوق بازنشستگی تصویب کرد. از 1865 تا 1873، دست‌کم شش قانون تصویب کرد که اغلب آزادسازی‌های اندکی به وجود آورد (10). در 1873، انبوهی از قوانین، به نظامی بی‌جهت پیچیده تبدیل شد که باعث پریشانی بیشتر، تردید زیاد درباره مشمولیت و مزایا و نابرابری قابل‌ملاحظه شد. کنگره در واکنش به این وضع، قانون تلفیق 1873 را تصویب کرد که به موجب آن مصوبات مختلف حقوق بازنشستگی تحت یک اختیار قانونی درآمدند که روندهای اداری یکدست‌تری را ایجاب می‌کرد. این قوانین باعث شد که دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی در 1873 به رقم 238,411 یعنی حدود دو برابر افزایش یابند؛ یک دریافت‌کننده به ازای هر هفت سرباز اتحادیه (11). در اوایل دهه 1870، اغلب ناظران آگاه، معتقد بودند که تعداد دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی به تدریج به خاطر مرگ در اثر سن زیاد، بیماری و سختی‌های ناشی از جراحت‌ها افت خواهد کرد (12). پیش از این تعداد متقاضیان بسیار کم شده بود و تعداد دریافت کنندگانی که در اثر مرگ از فهرست حذف می‌شدند، فزونی گرفته بود. در 1878، 9000 دریافت‌کننده کمتر از 1872 وجود داشت. مخارج حقوق بازنشستگی 10 درصد کاهش یافته بود و تنها یازده درصد از هزینه‌های فدرال بدون احتساب بهره را تشکیل می‌داد (13).
قانون حقوق معوقه 1879
با کاهش دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی، هواداران آن برای از بین بردن ضرب‌الاجل برای تسلیم پرونده معلولیت فشار آوردند. قانون اصلی 1862، اجازه این کار برای سربازان را یک سال پس از ترخیص از خدمت تعیین کرده بود. آن‌هایی که پذیرفته شده بودند عطف به تاریخ ترخیص از خدمتشان مزایا دریافت می‌کردند. آن‌هایی که بعد از گذشت یک سال درخواست داده بودند، باز هم پذیرفته شدند، اما مزایای آن‌ها عطف به تاریخ درخواستشان بود. در تمام موارد، مطالبه‌کنندگان باید ثابت می‌کردند که معلولیت آن‌ها در نتیجه جراحات و یا بیماری‌های ناشی از خدمت در زمان جنگ بوده است. مصوبه 27 جولای 1868، زمان مجاز را به پنج سال افزایش داد؛ به نظر کنگره به مقدار کافی زمان لازم بود تا هر بیماری و مشکل ناشی از جراحات زمان جنگ خود را بروز دهد (14).
هواداران حقوق بازنشستگی استدلال می‌کردند که بسیاری از جانبازان «شایسته»، به دلیل این‌که نمی‌توانستند به خوبی ثابت کنند که معلولیت آن‌ها به زمان جنگ مربوط است، از حقوق بازنشستگی محروم مانده بودند. از پایان جنگ سال‌ها گذشته بود و تشریفات اداری مهم مفقود یا جابه‌جا شده و خاطره‌ها از یاد رفته بودند. بنابر سخنان هواداران حقوق بازنشستگی، این جانبازان معلولی که اغلب کم‌سواد و بدبختانه بی‌اطلاع از قانون بودند، از جراحات و بیماری‌های زمان جنگ رنج می‌بردند و این رنج به هیچ وجه کمتر از آن جانبازان دریافت‌کننده حقوق بازنشستگی، ناتوان‌کننده نبود. هواداران می‌گفتند که آن‌ها نیز به اندازه دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی شایسته هستند (15).
«ادعای شایستگی برابر» واکنش عاطفی سریعی برانگیخت. در میانه دهه 1870، درخواست‌ها برای حذف دوره پنج ساله، توسط همه ایالات به جز آن‌هایی که به کنفدراسیون پیوسته بودند به کنگره تسلیم شد (16). در کنگره، فشار درخواست‌ها همراه با مازاد بودجه تشدید شده بود. پس از پایان بحران 1873، اقتصادی در حال رشد به میزان قابل‌توجهی به مازادهای سالیانه بودجه فدرال افزوده بود. در 1877، 40 میلیون دلار مازاد، به اندازه کافی برای تأمین اعتبار افزایشی 40 درصدی به تعداد مستمری‌بگیران بزرگ بود. با وجود چنین مازادی، این استدلال که جانبازان «به همان اندازه شایسته» باید حق خود را بگیرند، مقاومت‌ناپذیر شد.
کنگره لایحه حقوق معوقه را در 1879 تصویب کرد. رأی‌های لایحه، به وضوح جایگاه حزب‌ها را در کنگره مشخص می‌نمود — جایگاه‌هایی که تا پایان قرن ثابت باقی ماندند. جمهوری‌خواهان در مجلس نمایندگان، با 115 رأی در مقابل 1 رأی، به شدت از آزادسازی‌های حقوق بازنشستگی حمایت کردند. رأی دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان، حزبی به شدت دچار تعارض را نشان می‌داد. دموکرات‌های شمالی با 46 رأی موافق، 4 رأی مخالف و 23 رأی ممتنع، مانند همتایان جمهوری‌خواه خود، از گسترش حقوق بازنشستگی حمایت کردند. دموکرات‌های جنوبی با 5 رأی موافق و 56 رأی مخالف علیه لایحه رأی دادند؛ این بدون شک به دلیل مشمول نبودن سربازان کنفدراسیون برای برخورداری از حقوق بازنشستگی فدرال بود (17). مجلس سنا نیز داستان مشابهی داشت (18).
این قانون زمان مجاز برای تسلیم پرونده مطالبه معلولیت را گسترش و به جانبازان پذیرفته شده برای برخورداری از این مزایا اجازه داد تا در پرداخت‌های یک‌جا، حقوق معوقه خود را عطف به زمان ترخیص از خدمت خود دریافت کنند (19). این مبلغی خارق‌العاده بود. جانبازی که از 1862 ترخیص شده و در 1879 تشکیل پرونده داده، انتظار داشت تا حقوق معوقه خود را در چکی به مبلغ حدوداً 3,900 دلار دریافت کند؛ مبلغی معادل نه سال دستمزد یک کارگر تولیدی و 92,000 دلار امروزی (20).
روزنامه‌های سرتاسر کشور از رئیس جمهور هایس درخواست کردند تا لایحه را وتو کند. برای مثال، تریبون نیویورک نوشت، «چیزی جز وتوی رئیس جمهور نمی‌تواند مانع از تقلای زیاد گروه کثیر متقاضیان برای دستیابی به بخش‌های عظیم و ناکسب‌شده‌ی خزانه کشور شود» (21). با این حال، رئیس جمهور هایس اظهار داشت که ناتوانی حکومت برای حفاظت از خزانه، دلیلی برای انکار مطالبات «شایسته» جانبازان نیست. او گفت «قصور حکومت برای حفاظت از خود در مقابل کلاهبرداری‌ها، دلیلی برای فرار از تعهدات نیست» (22) و لایحه را در 25 ژانویه 1879 امضا نمود.
این قانون هجوم خارق‌العاده‌ای میان جانبازان برای تشکیل پرونده جهت مطالبه حقوق معوقه‌شان به راه انداخت. در پی گذشتن سه هفته از تصویب قانون، شمار متقاضیان سه برابر شد. طی یک سال پس از تصویب قانون، دفتر حقوق بازنشستگی 101,481 درخواست دریافت کرد؛ دو برابر همه درخواست‌هایی که در کل دوره پنج‌ساله 1875 تا 1879 تشکیل پرونده داده بودند (23). به شکلی باورنکردنی، جانبازان تنها در ژوئن 1880، 44,532 پرونده تشکیل دادند، یعنی آخرین ماه مهلت مجاز برای انجام این کار (24).
افزایش تقاضاها به طور کامل غیرمنتظره نبود. جان ایتون، وزیر جنگ، سال‌ها پیش به کنگره هشدار داده بود که قانونی مانند مصوبه حقوق معوقه می‌تواند به افزایش مستمری‌بگیران منجر شود. چنان‌که «مردانی که در دوره‌هایی بسیار دور از اتمام خدمتشان نابینا می‌شوند و گزارش می‌شود که این عارضه در نتیجه استقرار در محلی زیان‌آور برای چشم پدید آمده است؛ به سل مبتلا می‌شوند و علت آن سرماخوردگی دوران خدمت دانسته می‌شود: در چنین مواردی رویه‌های قضایی شناخته‌شده به دنبال ایجاد حق برای چنین مردی می‌روند تا او در فهرست دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی قرار بگیرد» (25).
مقامات فدرال هشدار داده بودند که هزینه این لایحه زیاد خواهد بود، اما آن زمانی که در حال نوشتن گران‌ترین قانون تا آن زمان در کتاب‌های قوانین بودند، چیز زیادی از آن نمی‌دانستند. سناتور جان اینگالس، مدیر لایحه در مجلس سنا، هزینه کل را 18 الی 20 میلیون دلار تخمین زد. مقامات اداری هایس، رقمی بسیار بیشتر، یعنی بین 50 تا 150 میلیون را برآورد کردند (26). بعدها ثابت شد که هر دو عدد کم‌برآورد بودند. دو سال بعد از تصویب این قانون، رئیس جمهور چستر آ. آرتور گزارش داد که پرداخت حقوق معوقه تاکنون 235 میلیون دلار به مالیات‌دهندگان هزینه وارد کرده است (27). به نظر می‌رسد که کل هزینه قانون از این هم بیشتر بوده است. این قانون یک دهه کاهش در مخارج حقوق بازنشستگی را معکوس کرد. مخارج حقوق بازنشستگی از کمتر از 27 میلیون دلار در 1878، به 56 میلیون دلار در 1880، 60 میلیون دلار در 1884 و 79 میلیون دلار در 1888 صعود کرد. منصفانه است که نتیجه بگیریم قانون 1879 تنها در دهه 1880، نزدیک به 400 میلیون دلار به مخارج حقوق بازنشستگی افزوده است (28).
لابی‌گری گروه‌های ذی‌نفع
نقش لابی‌گران در سال‌های پیش و پس از قانون حقوق معوقه، مثال خوبی از تعامل پویای سازمان‌های لابی‌گری و دستگاه قانون‌گذاری است که یک قرن بعد معمول می‌شود. عریضه‌نویسان هواداران حقوق معوقه را رهبری کردند. این عریضه‌نویس‌ها که از سوی دفتر حقوق بازنشستگی تصدیق شده بودند، به جانبازان و بیوگان در فرایند پیچیده درخواست کمک می‌کردند، در تجدیدنظرخواهی‌ها نزد دفتر حقوق بازنشستگی نماینده‌ی متقاضیان بودند و در ازای خدمات خود حق‌الزحمه دریافت می‌کردند. دهه‌ای قبل، در نتیجه سهم عمده مالی قانون‌گذاری برای حقوق بازنشستگی، به خصوص آن قانون‌گذاری‌هایی که تعداد متقاضیان را افزایش می‌داد، عریضه‌نویس‌ها به عنوان نیروی لابی‌گری قدرتمندی ظهور یافتند. در اوایل 1870، رئیس کمیته امور نظامی مجلس نمایندگان در مورد عریضه‌نویس‌ها اظهار داشت که «آن‌ها یکی از قوی‌ترین نفوذها و آن نفوذی هستند که در آینده ما باید با دقت مراقب‌شان باشیم، در غیر این صورت میلیون‌ها و ده‌ها میلیون دلار از خزانه بیرون کشیده خواهد شد» (29).
عریضه‌نویس‌های موفق‌تر، از روزنامه‌های سربازان و پیام‌های انبوه برای رسیدن به اهدافشان استفاده می‌کردند. جورج لمون افسانه‌ای، روزنامه‌ای کثیرالانتشار به نام تریبون ملی〔3〕 را به عنوان سازمان لابی‌گری خود تأسیس کرد. عریضه‌نویس مشهور دیگر، کاپیتان آر. آ. دیمیک بود که «کمیته حقوق بازنشستگی» را به عنوان لابی خود بنا نهاد. همین عریضه‌نویس‌ها بودند که مسبب درخواست‌های انبوه جانبازان از کنگره برای حقوق‌های معوقه شدند. برای مثال در 1878، مجلس سنا 200,000 مورد از چنین تقاضاهایی دریافت کرد که باعث شد لایحه حقوق معوقه به «لایحه لابی» معروف گردد (30).
قانون حقوق معوقه ثروت بادآورده‌ای برای عریضه‌نویس‌ها بود که به ازای هر پرونده‌ای که برای هر متقاضی تشکیل می‌دادند، اجرت می‌گرفتند. عریضه‌نویس‌ها با این اجرت‌ها، توانمندتر شدند. ماجرایی درباره یک قانون‌گذاری کوچک در 1884، شواهد کافی برای این قدرت را فراهم می‌سازد. قانون‌گذاری مذکور قرار بود که اجرت پرونده‌سازی را از 10 دلار به 25 دلار افزایش دهد که به مقدار زیادی به جورج لمون، معرفی‌کننده 120,000 متقاضی، سود می‌رساند. در حالی که لایحه هنوز مورد بحث بود و درباره نتیجه افزایش اجرت شک وجود داشت، لمون 40,000 تقاضا را به مبلغ 10,000 دلار از ناثان دابلیو. فیتزجرالد و شرکتش خرید. قانون افزایش اجرت تشکیل پرونده تصویب شد. هنگامی که فیتزجرالد از محتویات قانون جدید مطلع گشت، پیشنهاد بازخرید تقاضاها به مبلغ 20,000 دلار را داد. لمون در پاسخ گفت که او شاید به مبلغ 10,000 دلار تقاضاها را خریده باشد، اما «گذراندن لایحه از کنگره برایم 50,000 دلار خرج برداشته» (31).
همچنین قانون حقوق معوقه دومین نیروی لابی‌گری ملی را نیز ایجاد کرد: ارتش بزرگ جمهوری (GAR). تکامل ارتش بزرگ جمهوری از یک سازمان خدمات به لابی قابل‌توجه است، چرا که گروه‌های لابی قرن بیستم نیز دوباره همین مسیر را طی کردند؛ سازمان‌هایی مانند انجمن آمریکا برای افراد بازنشسته (AARP〔4〕)، فدراسیون کار آمریکا و کنگره سازمان‌های صنعتی (AFL-CIO〔5〕)، اتاق بازرگانی، انجمن رفاه عمومی آمریکا و سازمان‌های بی‌شمار دیگر.
هدف اولیه ارتش بزرگ جمهوری که در 1866 تأسیس شد، کمک به جانبازانی که به زندگی شهروندی بازگشته بودند و حمایت از بیوگان و یتیمان سربازان کشته شده در جنگ بود. این سازمان از گردهمایی‌های اجتماعی و فعالیت‌های خیرخواهانه، شامل اجرای تئاتر، اردو، سخنرانی و قرعه‌کشی حمایت مالی می‌کرد (32). در سال‌های ابتدایی عمر خود، فعالیت‌های لابی‌گری خود را به بهبود خانه‌های جانبازان معلول جنگ داخلی در سطح حکومت‌های ایالتی محدود کرده بود (33).
قانون حقوق معوقه به ارتش بزرگ جمهوری زندگی جدیدی بخشید. وقتی سیل متقاضیان به دفتر حقوق بازنشستگی هجوم آوردند، ارتش بزرگ جمهوری کمیته حقوق بازنشستگی را تشکیل داد تا برای تسریع فرایند مطالبات، با دفتر حقوق بازنشستگی لابی کند. کمیته با دفتری در واشینگتون، به زودی لابی با کنگره جهت مزایای بازنشستگی و منابع بیشتر برای دفتر حقوق بازنشستگی را آغاز کرد. این کمیته جلساتی با کارمندان دفتر حقوق بازنشستگی و اعضای کنگره و کارمندانشان برگزار کرد. همچنین مقامات ارتش بزرگ جمهوری نیز مرتباً در جلسات کنگره مسائل حقوق بازنشستگی را مطرح می‌کردند. شاید بتوان گفت که ارتش بزرگ جمهوری، کمیته حقوق بازنشستگی جانبازان کنگره و دفتر حقوق بازنشستگی مهیب‌ترین مثلث آهنین قرن نوزدهم را تشکیل دادند. یکی از موفقیت‌های اولیه این مثلث دو برابر کردن بودجه دفتر حقوق بازنشستگی در 1882 بود. در نیمه دهه 1880، ارتش بزرگ جمهوری به گروه ذی‌نفع مسلطی تبدیل شد که جانبازان جنگ داخلی را نمایندگی می‌کرد. اعضای کنگره این سازمان را به عنوان «نماینده رسمی سربازان» پذیرفتند (34).
حقوق بازنشستگی و سیاست‌های انتخاباتی
اواسط دهه 1880، آغاز جدایی گسترده ملی میان دو حزب عمده سیاسی بر سر مسائل حقوق بازنشستگی است. دموکرات‌های جنوبی نفوذی قدرتمند بر مقام‌های سیاسی حزب خود اعمال کردند و کاملاً طبیعی بود که از حقوق بازنشستگی برای سربازان اتحادیه حمایت نکنند. همتایان شمالی آن‌ها از آزادسازی‌های حقوق بازنشستگی حمایت کردند. دموکرات‌های تقسیم شده وعده‌هایی مبهم در مورد قانون‌گذاری‌های حقوق بازنشستگی می‌دادند. حزب جمهوری‌خواه که منافع شمالی‌ها در آن مسلط بود، یکپارچه از آزادسازی بیشتر حقوق بازنشستگی دفاع کرد. اختلاف نظرهای این حزب در مورد حقوق بازنشستگی، با مخالفت‌هایی بر سر سیاست تعرفه تشدید شده بود. در نتیجه قانون حقوق معوقه در میانه دهه 1880، حقوق بازنشستگی به یک چهارم مخارج فدرال رسید. جدای از بهره بدهی ملی، حقوق بازنشستگی به بزرگ‌ترین بخش هزینه‌های بودجه فدرال تبدیل شد و از مجموع هزینه‌های نیروی دریایی و ارتش نیز پیشی گرفت. اهمیت هزینه‌های حقوق بازنشستگی برای بودجه و اهمیت درآمدی تعرفه‌ها به معنای این بود که تصمیمات در مورد حقوق بازنشستگی و تعرفه‌ها به یکدیگر وابسته‌اند. جمهوری‌خواهان برای حفاظت از بنیان قوی خود در ایالات تولیدی، دیرزمانی از تعرفه‌های زیاد حمایت کرده بودند. حقوق بازنشستگی سخاوتمندانه به راهی سودمند و مؤثر از نظر سیاسی تبدیل شده بود تا درآمدهای تعرفه را بازتوزیع کند. دموکرات‌ها با توجه به بنیان شرقی، جنوبی و کشاورزی خود، مدت‌های مدید با تعرفه‌ها مخالفت کرده بودند.
جدایی ملی حاد میان دو حزب در انتخابات ریاست جمهوری 1884 واضح گشت که در آن گروور کلیولند از حزب دموکرات با جیمز جی. بلین از حزب جمهوری‌خواه رقابت می‌کرد. در این سال، شمار مستمری‌بگیران جنگ داخلی به بیش از 300,000 نفر رسیده و حقوق بازنشستگی به موضوع اصلی مبارزات انتخاباتی تبدیل شده بود. برنامه کاری حزب دموکرات به شکل مبهمی خواستار «درآمد کافی برای پرداخت همه مخارج حکومت فدرال... از جمله حقوق بازنشستگی، بهره‌ها و اصل بدهی عمومی» بود. حزب جمهوری‌خواه با تعهد به لغو «محدودیت‌های قانون حقوق معوقه»، از آزادسازی بیشتر حقوق بازنشستگی حمایت می‌نمود (35). شرط حقوق بازنشستگی به اندازه کافی مؤثر بود تا ارتش بزرگ جمهوری نقاب غیرحزبی بودن خود را بیفکند و حمایت خود را به نماینده جمهوری‌خواه‌ها اختصاص دهد. تریبون ملی که ارگان رسمی ارتش بزرگ جمهوری بود، به جیمز جی. بلین و معاونش جان آ. لوگان که قبلاً رئیس ارتش بزرگ جمهوری بود، برچسب «بلیت سربازان» زد و به حامی جمهوری‌خواهان تبدیل شد (36).
مبارزات انتخاباتی گواهی بر استفاده از دفتر حقوق بازنشستگی، به عنوان ماشینی سیاسی به منظور دستیابی به برتری‌های حزبی است. تنها این دفتر بود که اقتدار لازم برای پذیرفتن یا رد کردن تقاضاها برای حقوق بازنشستگی را داشت و می‌توانست تصمیمات را کند سازد یا تسریع بخشد. یک ماه قبل از انتخابات، ویلیام دادلی، کمیسر جمهوری‌خواه حقوق بازنشستگی بیش از صد بازرس حقوق بازنشستگی را به ایالت مهم اوهایو فرستاد؛ جایی که رأی‌ها خاکستری بود و در عین حال 40,000 تقاضا در انتظار تأیید بودند. تحقیقات متعاقب کنگره آشکار ساخت که او تأیید تقاضاها را تسریع کرده و در برخی موارد از متقاضیان قول رأی دادن به جمهوری‌خواهان را گرفته و همچنین دستور داده که هیچ تقاضایی تا بعد از انتخابات رد نشود. آقای دادلی پس از تکمیل کارهای انتخاباتی خود در اوهایو، به ایندیانا رفت و آنجا نیز کارهای مشابهی انجام داد. کارهای او نمایشی ابتدایی از چگونگی استفاده از برنامه‌های مستمری برای کسب امتیازات حزبی بود.
گروور کلیولند بر ارتش بزرگ جمهوری و مبارزات انتخاباتی آقای دادلی غلبه کرد تا اولین دموکراتی باشد که دفتر ریاست جمهوری را برای ربع قرن تصرف کرد. رئیس جمهور جدید در حالی کار خود را آغاز کرد که به محدود ساختن هزینه‌های فدرال به عنوان گامی به سوی هدف نهایی خود، یعنی کاهش تعرفه‌ها، متعهد بود. رئیس جمهور کلیولند برنامه حقوق بازنشستگی و مدیریت سهل‌انگار آن را برای کاهش هزینه‌ها نشانه رفت. در 1879، در نتیجه تحقیقاتی که از دفتر حقوق بازنشستگی انجام شد، 25 درصد تقاضاها کلاهبرداری از آب درآمدند (37). سیل متقاضیان پس از قانون حقوق معوقه، مسئله را دشوارتر کرده بود. دریافت‌کنندگان کلاهبردار حقوق بازنشستگی شامل آن‌هایی می‌شد که از معلولیت‌هایشان نامرتبط با خدمت در ارتش جنگ داخلی بود، آن‌هایی که در واقع سالم و قادر به تأمین معاش خود بودند، بستگان جانبازانی که مدت‌ها پیش درگذشته بودند و حقوق بازنشستگی هنوز به حساب آن‌ها واریز می‌شد و بیوه‌های سربازانی که ازدواج مجدد کرده، اما به دفتر حقوق بازنشستگی اطلاع نداده بودند (38). او در نخستین پیام سالیانه خود به کنگره اظهار داشت که «به همان اندازه‌ای که بررسی و تأیید تقاضاهای شایسته بسیار مهم است، پاک کردن نام آن‌هایی که با کلاهبرداری در فهرست دریافت‌کنندگان قرار گرفته‌اند نیز مهم است» (39).
لایحه‌های کمک خصوصی حقوق بازنشستگی، هدف دیگری برای رئیس جمهور کلیولند مهیا کرد. جانبازانی که تقاضایشان به طور عادی رد شده بود، از سناتورها یا نمایندگان خود در کنگره کمک می‌خواستند. نمایندگان منتخب مرتباً تقاضاهایی برای پشتیبانی از موکلین خود و در قالب لایحه کمک خصوصی به کنگره تقدیم می‌کردند. استفاده از این لایحه‌ها برای چنین هدفی فعالیت با سابقه بود، اما بعد از قانون حقوق معوقه به اندازه خارق‌العاده‌ای رشد کرده بود. در کنگره چهل و نهم، 1885 تا 1887، چهل درصد از کل لایحه‌های مجلس نمایندگان و 55 درصد از کل لایحه‌های مجلس سنا، لایحه خصوصی حقوق بازنشستگی بودند. در 26 آوریل 1888، تنها در یک روز، مجلس سنا چهارصد قانون خاص حقوق بازنشستگی تصویب کرد (40). هم مجلس نمایندگان و هم مجلس سنا از «زمان مختص حقوق بازنشستگی» برای رسیدگی به لایحه‌های کمک خصوصی استفاده می‌کردند. مجلس نمایندگان اغلب بعد از ظهر روز جمعه، هنگامی که تعداد انگشت شماری از اعضا حضور داشتند را به بررسی لایحه‌های خصوصی حقوق بازنشستگی و تصویب آن‌ها با موافقت عمومی اختصاص می‌داد. پس از اتمام وقت برای بررسی جدی لایحه‌ها، تصویب سریع با «فریاد خوشحالی» همراه می‌شد. مجلس سنا نیز همین روند را طی می‌کرد (41).
اقدام رئیس جمهور کلیولند برای تطهیر فهرست دریافت‌کنندگان، در روز 8 مه 1886، یعنی هنگامی آغاز شد که او نخستین لایحه خصوصی حقوق بازنشستگی‌اش را وتو نمود. موردی که او وتو کرد، لایحه‌ای بود که تنها هدفش نفع رساندن به شهروندی عادی به نام اندرو جی. هیل بود. لایحه تنها یکی از 240 لایحه خصوصی حقوق بازنشستگی بود که در آن روز دریافت می‌کرد و بنا بود که حقوق بازنشستگی آقای هیل را به صورت عطف به ماسبق دو برابر کند. در واقع تقاضای آقای هیل پیش از این توسط دفتر حقوق بازنشستگی رد شده بود و رئیس جمهور کلیولند از وتوی خود استفاده کرد تا به این نکته اشاره نماید که کنگره جایی مناسب برای تعیین مشمولیت نیست، بلکه دفتر حقوق بازنشستگی مسئول این کار است. رئیس جمهور استدلال کرد که گرچه دفتر ممکن است برخی درخواست‌های شایسته را به اشتباه رد کند، اما کنگره نباید تصمیمات آن را لغو کند. اگر دفتر حقوق بازنشستگی فاقد منابع لازم برای انجام کارش است، کنگره باید برای آن منابع مالی اضافی فراهم نماید. اگر فرایند تأیید تقاضاها ناکارآمد باشد، باید مورد تجدید نظر واقع شود. اگر دفتر حقوق بازنشستگی نمی‌تواند به خوبی از عهده خواسته‌های کنگره برآید، باید آن را دوباره سازماندهی کرد (42).
پیام وتوی رئیس جمهور کلیولند آشکار ساخت که او آماده است تا در آینده نیز لایحه‌های خصوصی بازنشستگی را وتو کند. او تا پایان اوت نخستین سال ریاست جمهوری‌اش بیش از صد لایحه‌ی این‌چنینی را وتو کرد. در پایان دوره اول خود به عنوان رئیس جمهور، 228 لایحه را وتو کرد که آماری بی‌سابقه در میان همه رئیس جمهورها است (43).
جزئیات پیام‌های رئیس جمهور کلیولند، زیاده‌روی‌های برنامه را برجسته می‌سازد. او درباره یک مورد توضیح می‌دهد که ذی‌نفع بالقوه در اثر جراحت‌های جنگ فوت نکرده بود، بلکه در سپری کردن حکم زندان خود بعد از جنگ، «در حین تفریح» مرده بود (او از یک تاب سقوط کرده بود) (44). در موردی دیگر، رئیس جمهور اشاره می‌کند که سرباز پیشین به سبب «مصرف بی‌رویه مشروبات الکلی» مرده، آن هم در حالی که به جرم مستی در مکان عمومی در حبس به سر می‌برده است (45). مورد سوم شامل سربازی می‌شود که بر خلاف ادعای همسرش در جنگ نمرده بود، بلکه هنگام «پرخوری در یک عیاشی مستانه، با تکه‌ای گوشت گاو خفه شده بود» (46).
علی‌رغم این وتوها، تعداد مستمری‌بگیران و مخارج حقوق بازنشستگی به افزایش خود ادامه داد. در 1888، 452,557 نفر حقوق بازنشستگی می‌گرفتند. مخارج حقوق بازنشستگی به یک‌سوم کل مخارج فدرال، به جز بهره بدهی می‌رسید.
بدین ترتیب تعرفه‌ها و حقوق بازنشستگی در انتخابات ریاست جمهوری 1888 هم مسئله اصلی باقی ماندند. رئیس جمهور کلیولند کاهش تعرفه‌ها را به عنوان نقطه تمرکز خود در رقابت انتخاباتی مجددش قرار داد. رقیب جمهوری‌خواهش، بنجامین هریسون، با برنامه تعرفه‌های زیاد برای حمایت از کارگران و ایجاد درآمد مازاد جهت حمایت از تقاضاهای شایسته جانبازان به رقابت پرداخت. جیک جیک مستان حزب این پیام را متبلور کرد〔6〕:
بگذار گروور علیه تعرفه تعرفه تعرفه بد بگوید.
همین‌طور حقوق بازنشستگی
خوب بدهی کارگران را بده
و حقوق بازنشستگی پسران آبی پوش را (47)
سابقه‌ی رئیس جمهور کلیولند در حقوق بازنشستگی، خوراک〔7〕 رقابتی جمهوری‌خواه‌ها را مهیا کرده بود. ارتش بزرگ جمهوری و جمهوری‌خواهان به وتوی لایحه‌های خصوصی به عنوان «228 فشنگ» حمله کردند (48). سناتور کوشمن کی. دیویس از مینه سوتا با این اتهام که وتوهای رئیس جمهور «بی‌رحم‌تر از چاقوی قاتلی است که بر قلب بسیاری از بیوه‌ها و سربازان پیر فرو رفته باشد»، نمونه‌ی این حمله بود (49).
گروور کلیولند رأی مردمی را با کمتر از یک درصد برنده شد، اما بنجامین هریسون رأی مجمع گزینندگان را برد. گزارش‌های متعددی در همان زمان، پیروزی او را به «رأی سربازان» نسبت دادند (50). تریبون شیکاگو نتیجه گرفت که پیروزی جمهوری‌خواه‌ها به سبب «رأی کارگران حفاظت شده شهرها» نبوده، بلکه «سربازان کهن‌سال و پسرانشان» به جمهوری‌خواهان رأی داده‌اند (51). به همین ترتیب، ژنرال آلوین هاوی که گوی رقابت را برای فرمانداری ایندیانا برده بود، اظهار داشت: «بنده مطمئنم که در ایالات غربی رفقای ما به پیروزی دست یافته‌اند... مسئله تعرفه در انتخابات هیچ تأثیری نداشت، و پیروزی ما با رأی ‹پسران آبی‌پوش› به دست آمده است» (52). آقای هاوی تخمین زد که بیست هزار جانبازی که در ایندیانا زندگی می‌کنند به بنجامین هریسون رأی داده‌اند (53). گزارشگر روزنامه‌ای در ابیلین، ایالت کانزاس، خطاب به گروور کلیولند نوشت: «رأی ایرلندی‌ها و سربازان در نتیجه تأثیر گذاشت. از ششصد یا هفتصد عضو ارتش بزرگ جمهوری، درصد پایینی به شما رأی داده‌اند» (54). ژنرال جان پالمر، کاندیدای دموکرات برای فرمانداری ایلینوی، علت شکست خود را رأی سازمان یافته جانبازان برمی‌شمرد و می‌گوید که ارتش بزرگ جمهوری در طول رقابت انتخاباتی مانند ماشینی سیاسی عمل کرد (55). در دو ایالت کلیدی ایندیانا و زادگاه گروور کلیولند، نیویورک، که هر دو در چهار سال قبل به او رأی داده بودند، بازنشستگان به ترتیب 7.0 و 3.4 درصد از کل آرا را به ثبت رسانده بودند (56). بنجامین هریسون رأی ایندیانا را با حاشیه‌ای 1.2 درصدی و رأی نیویورک را با حاشیه‌ای 3.4 درصدی برد. این دو ایالت حاشیه پیروزی رأی مجمع گزینندگان را برای رئیس جمهور هریسون فراهم آوردند.
رئیس جمهور هریسون با آمادگی برای عمل کردن به وعده‌های حزب جمهوری‌خواه به جانبازان، هم به وسیله انتصاب‌های سیاسی و هم از طریق آزادسازی‌های حقوق بازنشستگی شروع به کار کرد. او سرباز سابق اتحادیه و فعال دیرینه، جیمز تانر را به عنوان کمیسر حقوق بازنشستگی منصوب کرد. او اندکی پس از اعلان انتصاب خود، مشتاقانه اظهار کرد «من ارابه‌ای با شش قاطر را به سمت خزانه خواهم راند». آقای تانر پس از توضیح در مورد نحوه استفاده از مقامش برای افزایش حقوق بازنشستگی جانبازان، در یک سخنرانی عمومی گسترده در تنسی با فریاد بیان کرد: «وقتی دستم به مازاد برسد، خدا باید به آن رحم کند» (57).
به برکت رئیس جمهور هریسون، کمیسر تانر دفتر حقوق بازنشستگی را برای گسترش همه جانبه تعداد مستمری‌بگیران و مزایای آن‌ها آماده ساخت. دفتر شدت معلولیت‌ها را برای ذی‌نفع‌های موجود، به عنوان وسیله‌ای جهت افزایش مزایای حقوق بازنشستگی مورد بازنگری قرار داد. دفتر حقوق بازنشستگی در چند ماه نخست سکان‌داری جدید خود، 7,000 تا 8,000 ذی‌نفع را در هر ماه بازنگری می‌کرد (58). این تجدید نظرها در برخی موارد بدون اطلاع قبلی و یا رضایت مستمری‌بگیر انجام می‌شد (59). در یک نمونه، دفتر معلولیت سناتور چارلز اف. مندرسون را بدون آگاهی او مجدداً ارزیابی کرد. بدون هیچ اطلاع قبلی از جانب خزانه برای او چکی به مبلغ 4,300 دلار در قبال مزایای عطف به ماسبق فرستاده شد. سناتور شگفت‌زده، بدون درنگ چک را پس فرستاد (60).
اقدامات پرتکاپوی تانر به شدت بحث‌انگیز بودند و پیش از گذشتن یک سال از مدیریتش، وزیر کشور او را مجبور به استعفا کرد. خلف او، ژنرال گرین بی. رائوم نیز به ناشایستگی‌های جدی متهم شد. جورج لمون عریضه‌نویس، روند داخلی جدیدی برای دفتر حقوق بازنشستگی پیشنهاد کرده بود که اولویت در بازنگری را به درخواست‌های تسلیم شده توسط عریضه‌نویس‌ها می‌داد تا آن‌هایی که توسط خود جانباز یا بیوه‌اش تسلیم شده‌اند. این درخواست به شدت برای آقای لمون سودبخش بود، چرا که او دو برابر هر عریضه‌نویس دیگری پرونده‌سازی می‌کرد. با وجود اعتراض کارمندان خود، آقای رائوم روند جدید را به کار بست. دقیقاً در روز بعد، آقای لمون به آقای رائوم 12,000 دلار وام برای تأمین مالی تجارتی خصوصی که روزهای سختی را می‌گذراند داد (61). کمیسر رائوم از اتهام پذیرفتن رشوه جان سالم به در برد و دوره خود را به پایان رساند.
لایحه حقوق بازنشستگی افراد تحت تکفل
طی دهه‌ها پس از جنگ داخلی، مازادهای بودجه فدرال به گونه‌ای تاریخی انباشته شدند. در 1889، بودجه فدرال بیست و چهارمین سال پیاپی مازاد سالیانه خود را ثبت کرد. این مازادها با وجود لغو مالیات بر درآمد در 1872، بحران 1873، منسوخ شدن مالیات غیرمستقیم بر بانکداری در 1883 و 50 درصد تخفیف در مالیات تنباکو همچنان ادامه یافت. در 1889، درآمدهای فدرال، 37 درصد از مخارج پیشی گرفت (62). این حجم از مازاد، تنها یک نمونه برابر در تاریخ ایالات متحده داشت: سال 1825 تا 1836 و مازادی که قانون گزاف خدمات عمومی 1832 را برای سربازان جنگ استقلال و لایحه جارویس 1836 را برای جانبازان نیروی دریایی و بیوگان آن‌ها فراهم آورد.
مازادهای عظیم بودجه، سابقه برنامه حقوق بازنشستگی جنگ استقلال، رئیس جمهوری جمهوری‌خواه و اکثریت جمهوری‌خواه در هر دو مجلس کنگره دست به دست هم دادند تا گسترشی بزرگ در حقوق بازنشستگی را گریزناپذیر سازند. تحت چنین شرایطی، تنها شفاعت الهی می‌توانست بودجه را نجات دهد.
رئیس جمهور هریسون در پیام سالیانه خود به کنگره در 1889 پیشنهاد پرداخت حقوق بازنشستگی به همه جانبازان جنگ داخلی که از معلولیت رنج می‌برند را ارائه کرد؛ فارغ از این‌که آیا معلولیتشان در نتیجه خدمت در زمان جنگ بوده است یا خیر. از دیدگاه رئیس جمهور، «طبقه مستحق و رنج‌دیده» جانبازان که شرافتمندانه به کشورشان خدمت کرده‌اند، صرفاً به خاطر گم شدن اسناد لازم برای حمایت از مطالبه‌شان، انکار شده‌اند. رئیس جمهور با تکرار استدلال‌هایی که پنجاه سال پیش در دفاع از حقوق بازنشستگی خدمات برای جانبازان سالخورده جنگ استقلال ساخته شده بود، تصریح کرد که پیشنهاد او از افتادن این طبقه خاص از شهروندان به فهرست کمک‌های محلی یا قرار گرفتن آن‌ها در فقیرخانه‌ها جلوگیری می‌کند (63).
کنگره تحت فشار مضاعف از جانب ارتش بزرگ جمهوری، با قانون حقوق بازنشستگی افراد تحت تکفل 1890 واکنش نشان داد؛ قانونی که اساساً مبنای حقوق بازنشستگی جنگ داخلی را تغییر داد (64). با وجود چنین قانونی، دیگر لازم نبود که معلولیت یک جانباز جنگ داخلی در نتیجه جراحت یا بیماری ناشی از جنگ باشد. جانبازان و بازماندگان آن‌ها اکنون فارغ از ارتباط معلولیت جانباز با جنگ مستمری می‌گرفتند. به اضافه این‌که جانبازان معلول دیگر لزوماً نباید تنگدست می‌بودند تا از مزایا بهره‌مند گردند. فقط لازم بود که نشان دهند معلولیتشان توانایی انجام کارهای یدی را از آن‌ها گرفته است. از آنجا که اکثریت قاطع جانبازان جنگ داخلی در دو دهه پیش رو به دهه‌های 50 و 60 عمر خود پا می‌گذاشتند و به طور طبیعی دچار معلولیت‌هایی ناشی از سالخوردگی می‌شدند، به این دلایل قانون وعده داد که فهرست دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی را به همه جانبازان سالخورده جنگ داخلی گسترش دهد (65).
پس از تصویب قانون 1890، فهرست دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی و مخارج آن زیاد شد. در طول سه سال، تعداد مستمری‌بگیران جنگ داخلی از 455,858 نفر در 1889 به 935,084 نفر رسید که نزدیک به 100,000 نفر از آن‌ها بیوه بودند. مخارج حقوق بازنشستگی از 89 میلیون دلار در 1889 به 157 میلیون دلار در 1893 رسید و میزان خارق‌العاده 40 درصد از کل مخارج فدرال را تشکیل می‌داد (66). برای درک کامل اهمیت بودجه حقوق بازنشستگی، برای یک لحظه در نظر بگیرید که در حال حاضر برنامه‌های بیمه معلولیت و سالخوردگی امنیت اجتماعی و مدیکر باهم 39 درصد کل بودجه را به خود اختصاص داده است (67).
کنگره همانند گذشته، به شدت هزینه گسترش حقوق بازنشستگی را دست‌کم گرفت. جاستین موریل، عضو کنگره و حامی اصلی لایحه، هزینه سال اول این لایحه را 40 میلیون دلار تخمین زد (68). در واقع هزینه سالیانه لایحه به 50 تا 60 میلیون رسید که رقم ثبت‌شده پیشین برای قانون حقوق معوقه را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.
همانند قانون خدمات عمومی جنگ استقلال در 1818، با افزایش دریافت‌کنندگان با شواهد کلاهبرداری همراه شد. در انتخابات ریاست جمهوری 1892، ولخرجی قانون حقوق بازنشستگی افراد تحت تکفل 1890، کلاهبرداری‌های مربوط به آن و اتهامات فساد دفتر حقوق بازنشستگی که در پی آن آمد و تعرفه‌های زیاد مهندسی‌شده توسط سناتور مک کینلی به موضوعات اصلی رقابت تبدیل شدند. نامزدها همان نامزدهای انتخابات 1888 بودند، با این تفاوت که این بار رئیس جمهور هریسون صاحب‌منصب و گروور کلیولند رقیب بود. برنامه کاری حزب دموکرات اظهار کرد «ما اداره کنونی این دفتر (حقوق بازنشستگی) را بی‌کفایت، فاسد، شرم‌آور و دروغگو می‌دانیم» (69). نیویورک هرالد، یکی از مطبوعات متحد حزب، اعلام کرد که «تمام بار مک کینلیسم صرف پرداخت پاداش‌هایی به یک میلیون نفر خواهد شد که دیگر در ازای باری که بر دوش مردم می‌گذارند، کاری انجام نمی‌دهند» (70). کلیولند وعده انتخاباتی پیشین خود را مبنی بر «تطهیر فهرست دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی» و محدود کردن مزایای مهیا شده برای عموم به جانبازان «شایسته» را تجدید کرد.
در مقابل رئیس جمهور هریسون رأی جانبازان را جلب می‌کرد. او به جانبازان یادآوری می‌کرد که با امضای آزادترین لایحه حقوق بازنشستگی در تاریخ به وعده‌هایش عمل نموده است. با این حال توان او در تضمین آزادسازی‌های بیشتر در حقوق بازنشستگی محدود بوده است. مخارج گزاف قانون 1890 مازاد بودجه را از 88 میلیون دلار در 1889، به تنها 10 میلیون دلار در 1892 کاهش داده بود. با توجه به پول اندک باقی‌مانده در خزانه، برنامه کاری حزب جمهوری‌خواه برای اولین بار در دو دهه پیشین شامل واحد جداگانه‌ای برای هزینه کردن جهت حقوق بازنشستگی نمی‌شد (71).
واکنش رأی‌دهندگان علیه تعرفه‌ها و فساد حقوق بازنشستگی به رئیس جمهور کلیولند کمک کرد تا پیروزی قاطع به دست آورد (72). بنابر گفته‌های ماری درلینگ تاریخ‌دان، اتهامات گسترده مبنی بر این‌که کابینه هریسون از دفتر حقوق بازنشستگی برای خریدن رأی استفاده کرده است، در جذب رأی‌دهندگان به طرف حزب دموکرات نسبتاً موفق بود (73).
رئیس جمهور کلیولند اقداماتی فوری را برای محدود کردن ولخرجی‌های کابینه قبلی در مورد حقوق بازنشستگی انجام داد. قوانین مشمولیت قانون 1890 سختگیرانه شد و همه آن‌هایی که در فهرست دریافت‌کنندگان بودند، مورد بازنگری قرار گرفتند. اقدامات کمیسر دفتر حقوق بازنشستگی، ویلیام لوکرن، توجه مطبوعات را به خود جلب کرد، اما به نتایج مطلوب نرسید. بعد از دو سال، تنها 2,266 متقاضی، یعنی کمتر از 1 درصد از دریافت‌کنندگان مزایای قانون 1890، از فهرست حذف شدند. مزایای ماهانه 3,343 مستمری‌بگیر کاهش یافت (74).
با کم شدن مستمری‌بگیران، ارتش بزرگ جمهوری علیه این اصلاحات اندک شورید و به طور عمومی اظهار داشت که «اقتصادی غلط، به بهای شرافت، عدالت، و اصول اخلاقی پوست می‌کند و تیغ می‌زند» (75). این سازمان خواستار اخراج کمیسر لوکرن شد. رئیس جمهور کلیولند شش ماه مانده به انتخابات 1896، با ترفیع آقای لوکرن به یک مقام قضایی فدرال موافقت کرد. دومینیک مورفی، خلف او، بی‌درنگ به سیاست کمیسر لوکرن مبنی بر بازنگری وضع جانبازی دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی پایان داد و اظهار داشت که دیگر مستمری‌بگیری حذف نخواهد شد (76). بنابراین زمانی که رئیس جمهور کلیولند در 1897 به کار خود پایان داد، نسبت به زمان آغاز کار او، 12,500 مستمری‌بگیر جنگ داخلی اضافه شده بودند.
آن رکود اقتصادی که در 1893 آغاز شد، از هر رکود دیگری در تاریخ ایالات متحده تا آن زمان عمیق‌تر، گسترده‌تر، و طولانی‌تر بود. این رکود به بیست و هشت سال مازاد پیاپی در بودجه پایان داد و برای باقی این دهه کمبود بودجه ایجاد کرد. کمبود بودجه باعث شد که گروه‌های درگیر در مناظره حقوق بازنشستگی، خواسته‌های خود را تعدیل کنند. تی. جی. لالر، فرمانده ارتش بزرگ جمهوری اهداف جدیدی در گردهمایی ملی 1893 اظهار داشت و گفت «ما قانون‌گذاری‌های جدیدی برای حقوق بازنشستگی نمی‌خواهیم، اما می‌خواهیم که وقتی قانونی تصویب شده، ... تدارکات لازم برای آن... در نظر گرفته شود و توسط هیچ فرد... یا حزبی به غلط اجرا نگردد» (77). برنامه کاری حزب دموکرات به شکلی سست خواستار سیاست حقوق بازنشستگی موجود بود. حزب جمهوری‌خواه به شکل مبهمی از «چنین قوانینی که به بهترین نحو محاسبه شده‌اند تا برآورده شدن تعهدات به آن‌ها (جانبازان) را در این روزهای خطیر کشور تأمین کنند»، حمایت می‌نمود (78).
حزب جمهوری‌خواه توانست از مناظره نقره آزاد که در انتخابات ریاست جمهوری 1896 مسلط گشت، برای جذب رأی مستمری‌بگیران به نفع خود استفاده کند. این حزب با بیان این‌که اتخاذ سیاست نقره آزاد به معنای کاهش قدرت خرید جانبازان مستمری‌بگیر است، بر روی منافع مالی آن‌ها انگشت گذاشت. نقره آزاد باعث افزایش قیمت‌ها می‌شد، در حالی که پرداختی ماهانه جانبازان ثابت باقی می‌ماند. تریبون شیکاگو ادعا کرد که با سیاست نقره آزاد، مزایای جانبازان به نیمی از ارزش کنونی‌اش خواهد رسید (79). رئیس جمهور کلیولند واکنش مؤثری در مقابل این ادعا نداشت.
رکود عمیق با کمک رأی سربازان شغل گروور کلیولند را از او گرفت. ویلیام مک کینلی منصب ریاست جمهوری را در 1896 به دست آورد و جمهوری‌خواهان اکثریت هر دو مجلس کنگره را حفظ کردند؛ آن‌ها این اکثریت را در انتخابات میان دوره‌ای قبلی به دست آورده بودند. کابینه مک کینلی گام‌های عمده‌ای در جهت تبدیل برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی به یک برنامه خدمات عمومی حقوق بازنشستگی برداشت. در 1899، دفتر حقوق بازنشستگی تصریح کرد که با قانون حقوق بازنشستگی افراد تحت تکفل، جانبازان معلول و بیوگان از این پس «بدون هیچ ارجاعی به ثروت یا توانایی متقاضی برای کسب معاش» مشمول خواهند بود. تنها عدم توانایی متقاضی برای انجام کار یدی لازم بود (80). یک سال بعد، دفتر حقوق بازنشستگی اعلام کرد که جانبازان با سن 75 سال یا بیشتر معلول در نظر گرفته خواهند شد؛ «متقاضیانی که به سن 75 سال رسیده‌اند، حتی اگر معلولیتی برای دریافت حقوق بازنشستگی وجود نداشته باشد، فقط به دلیل پیری، حداکثر نرخ را دریافت می‌کنند» (81).
پس از ترور رئیس جمهور مک کینلی در 1901، کابینه تئودور روزولت برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی را به برنامه بازنشستگی فدرال تبدیل نمود. رئیس جمهور روزولت که با انتخابات 1904 مواجه بود، تلاش کرد تا خواسته‌های لابی جانبازان با فرمان دفتر حقوق بازنشستگی به شماره 78 را بر آورده سازد. این فرمان اعلام کرده بود که سن زیاد به تنهایی می‌تواند عامل تأیید صلاحیت باشد. همچنین این فرمان برای جانبازان 62 ساله و پیرتر، نظام پرداخت درجه‌بندی‌شده‌ای به وجود آورد که در آن مزایای ماهانه بنابر سن افزایش می‌یافت. فرمان در آوریل 1904، هفت ماه پیش از انتخابات به اجرا درآمد (82).
دو سال بعد، هنگامی که مازادها به خزانه برگشته بودند، ارتش بزرگ جمهوری برای تدوین قانونی سیاست‌های کابینه روزولت فشار آورد. کنگره تنها 5 ماه قبل از انتخابات میان دوره‌ای در 1906، با قانونی موقت سن 62 سال را سن مشمولیت برای حقوق بازنشستگی جنگ داخلی تعیین کرد (83). یک سال بعد، کنگره این سن را مبنای دائمی مشمولیت، برای جانبازان جنگ داخلی و جنگ مکزیک-آمریکا اعلام کرد (84).
آخرین گام برای تبدیل حقوق بازنشستگی جانبازان به برنامه بازنشستگی فدرال در 1912 برداشته شد؛ هنگامی که بودجه اولین مازاد خود در چهار سال را ثبت کرد و انتخابات به شدت رقابتی ریاست جمهوری در آن سال در اوج خود بود. هر سه کاندیدا برای حمایت از آزادسازی حقوق بازنشستگی دست به دست هم داده بودند؛ ویلیام هووارد تافت، رئیس جمهور و کاندیدای جمهوری‌خواه، تئودور روزولت، رئیس جمهور پیشین و کاندیدای حزب گوزن موس〔8〕 و وودرو ویلسون، کاندیدای حزب دموکرات — این آخری نشان می‌دهد که دموکرات‌ها درس‌های انتخاباتی خود را آموخته‌اند. این شرایط مالی و سیاسی فضای بسیار مناسبی برای گسترش همه جانبه مزایای حقوق بازنشستگی بود. قانونی در 1912 که درست قبل از انتخابات ملی تصویب شده بود، به حقوق بازنشستگی جنگ داخلی مبنایی صرفاً بر اساس سن و مدت بخشید، بدین ترتیب که مزایای بیشتر به مدت زمان خدمت بیشتر و جانبازان سالخورده‌تر تعلق می‌گرفت. دیگر لازم نبود که جانبازان معلول باشند یا توانایی انجام کار دستی را نداشته باشند (85). طی مناظرات در کنگره بر سر لایحه، مارتین دایز عضو دموکرات کنگره از تگزاس، این واقعیت را با تأسف اظهار کرد که «حزب دموکرات در مسئله حقوق بازنشستگی به همان اندازه ترسو است که حزب جمهوری‌خواه همیشه بوده است» (86). بلافاصله پس از تصویب قانون، دفتر حقوق بازنشستگی 600,000 فرم خالی درخواست حقوق بازنشستگی را برای اعضای کنگره ارسال کرد تا میان رأی‌دهندگان‌شان توزیع کنند. کنگره این لطف را با افزایش تخصیصات دفتر حقوق بازنشستگی جهت استخدام کارمندان موقت جبران کرد تا حجم زیاد تقاضاهای مورد انتظار را سر و سامان دهند.
بازگشت تأثیر انتخاباتی رأی بازنشستگان
دوره 1896 تا 1912 سال‌های جبهه‌گیری مجدد رأی‌دهندگان آمریکایی در حمایت از حزب جمهوری‌خواه است. در دهه‌های پیشین، رأی‌دهندگان به طور نسبتاً مساوی بین دو حزب سیاسی عمده تقسیم شده بودند. از 1873 تا نقره آزاد 1894، اکثریت حزب سیاسی مجلس نمایندگان پنج بار و اکثریت حزب سیاسی مجلس سنا سه بار تغییر کرد. رقابت‌های انتخاباتی ریاست جمهوری اغلب اوقات با اختلافاتی بسیار اندک تعیین می‌شدند. در انتخابات میان دوره‌ای 1894، اکثریت قابل‌توجهی از رأی‌دهندگان به حمایت از حزب جمهوری‌خواه شتافتند. رأی‌دهندگان کنترل پیوسته کاخ سفید را از 1896 تا 1912، مجلس نمایندگان از 1892 تا 1910 و مجلس سنا را از 1892 تا 1912 به جمهوری‌خواهان دادند. مطالعات علمی نشان داده‌اند که مسئله تعرفه‌ها، مسئله نقره، شهرنشینی، مهاجرت و رأی سربازان نقش عمده‌ای در این جبهه‌گیری مجدد داشته است (87). چنانچه این روایت می‌گوید، دریافت مزایای حقوق بازنشستگی نقش مهمی در نوسان رأی‌دهندگان به طرف حزب جمهوری‌خواه داشته است. اهمیت مزایای بازنشستگی، جدا و مجزا از رأی سربازان، با مطالعات آماری دقیق‌تر ثابت شده است (88). شواهدی قوی پیدا شده‌اند که رأی بازنشستگان به اندازه کافی زیاد بوده است تا رأی مردمی را به شکلی قاطع، به نفع جمهوری‌خواهانی مانند بنجامین هریسون در 1888 و ویلیام مک کینلی در 1896 و 1900 تغییر دهد. رأی بازنشستگان به اندازه مهمی به پیروزی تدی روزولت در 1904 و ویلیام هوارد تافت در 1908 نیز کمک شایانی نمود، اما نه به قاطعیت دوره‌های انتخابات پیشین. در 1892، بازنشستگان رأی مردمی را پنج درصد نوسان دادند، اما این مقدار برای ممانعت از گروور کلیولند برای ورود مجدد به کاخ سفید کافی نبود. در انتخابات مجلس نمایندگان در سال‌های انتخابات ریاست جمهوری، یعنی هنگامی که جای‌گیری دو حزب در جایگاه‌های متمایز بر سر مسئله آزادسازی حقوق بازنشستگی برای رأی‌دهندگان وضوح می‌یافت، شواهد مشابهی به نفع جمهوری‌خواهان کشف شده است. با این حال مدارک اندکی وجود دارد که رأی بازنشستگان در انتخابات میان دوره‌ای مجلس نمایندگان نقش اساسی داشته است (89). در مجموع، شواهد نشان می‌دهد که حقوق بازنشستگی جنگ داخلی نشانه اولیه‌ای بود مبنی بر این‌که توزیع گسترده مزایای مستمری میان جمعیتی از رأی‌دهندگان می‌تواند برای مقامات برگزیده امتیازی انتخاباتی فراهم کند.
قانون‌گذاری شمول عمومی
کنگره در تصویب قانون به نفع جانبازان جنگ داخلی، به هیچ وجه کار خود را تمام نکرده بود. تصویب قوانینی که حقوق بازنشستگی را آزادتر می‌کردند، چهار و نیم دهه دیگر ادامه یافت. در 1918، کنگره قانونی برای افزایش مزایا به تمام طبقات تصویب کرد که میانگین ماهانه مزایا را 30 درصد افزایش می‌داد. دو سال بعد، باز هم در یک سال زوج (سال انتخابات)، کنگره میانگین مزایای ماهانه را 30 درصد دیگر افزایش داد (90). این قوانین تقریباً برای جبران قدرت خرید از دست رفته حقوق بازنشستگی ناشی از تورم کافی بودند (91). در 1930، کنگره الزام سرباز به دست‌کم نود روز خدمت در جنگ داخلی جهت دریافت مزایا را لغو کرد و به این ترتیب دروازه‌های حقوق بازنشستگی را به روی تقریباً همه جانبازان نیروی مسلح اتحادیه در جنگ داخلی گشود (92).
با پیروی از الگوی قوانین جنگ استقلال، کنگره به تدریج حقوق بازنشستگی را به بیوگان جنگ داخلی نیز گسترش داد و تا جایی پیش رفت که عملاً برای همه بیوه‌های سربازان جنگ داخلی، فارغ از تاریخ ازدواج آن‌ها حقوق بازنشستگی مهیا می‌کرد. چنانچه پیش‌تر گفته شد، قانون حقوق بازنشستگی افراد تحت تکفل 1890 به بیوگان سربازانی حقوق بازنشستگی اعطا می‌کرد که پیش از 1890 ازدواج نموده و ازدواج مجدد نکرده باشند. در 1901، کنگره حقوق بازنشستگی را به بیوگان ازدواج کرده و مجدداً بیوه شده و همچنین به همسران جدا شده از سربازان اتحادیه گسترش داد. در 1920، کنگره حقوق بازنشستگی را به بیوگانی گسترش داد که بعد از 1890 و قبل از 1905 ازدواج کرده بودند. در 1944، کنگره حقوق بازنشستگی را به همه بیوگان سربازان اتحادیه، فارغ از زمان وقوع ازدواج گسترش داد، اما بیوه ملزم بود که دست‌کم ده سال ازدواج کرده باشد. در 1957، همین الزام نیز لغو گردید. به نحوی باورنکردنی، یک سال بعد کنگره حقوق بازنشستگی را به بیوگان سربازان کنفدراسیون نیز گسترش داد (93).
علاوه بر این قوانین عمومی، کنگره به فعالیت خود در زمینه تصویب قوانین کمک خصوصی نیز ادامه داد. شصت و سومین کنگره که از 1913 تا 1915 بر سر کار بود، 5,061 قانون کمک خصوصی برای حقوق بازنشستگی تصویب کرد و کل چنین قوانینی را که از آغاز جنگ استقلال تصویب می‌شدند، به 47,398 مورد رساند (94).
در دهه دوم قرن بیستم، هنگامی که جنبش ترقی‌خواه برای اصلاح حکومت دست به کار شده بود، برنامه حقوق بازنشستگی جنگ داخلی با انتقادات شدیدی رو به رو شد. هزینه‌های گزاف و ماهیت آشکار ولخرجی‌های برنامه، آن را به آماج حملات تبدیل کرد. احساسات عمومی همچنان از برخورداری جانبازان و بیوگان سربازان کشته شده در جنگ حمایت می‌کردند، اما مستمری‌بگیرانی که می‌توانستند خود را تأمین کنند یا ارتباط ناچیزی به جنگ داشتند، مانند همسران بسیار جوان سربازان بسیار پیر، باعث شد که اصلاح‌طلبان این برنامه متقلبانه و به‌درد‌نخور را محکوم کنند. در سال 1915، مقاله‌ای در شیکاگو تریبون با عنوان «دزدها هنوز مشغول‌اند»، گزارش می‌کند که مخارج کل حقوق بازنشستگی جنگ داخلی به 5 میلیارد دلار رسیده است. جوزف رانسدل، عضو کنگره از لوییزیانا، به رفتار «دوگانه〔9〕» ژنرال جان سی. بلک، به عنوان نمونه‌ای از ولخرجی‌های برنامه اشاره نمود. ژنرال بلک در 1878، در حالی مشمول حقوق بازنشستگی شد که «چلاق و بیمار بود و نقص عضو داشت و انجام هیچ کاری برایش مقدور نبود و یکسره به تختش چسبیده بود» (95). با این حال، جناب ژنرال بعدها به خدمت در جایگاه‌های آشکار عمومی پرداخت؛ از جمله کمیسر حقوق بازنشستگی، عضو کنگره، رئیس کمیسیون خدمات کشوری ایالات متحده و این در حالی است که او همچنان حقوق بازنشستگی دریافت می‌کرد.
چنانچه زمان و سن تاوان خود را گرفتند، شمار مستمری‌بگیران جنگ داخلی تا قبل از چرخش قرن نزول یافت — در ابتدا آرام، چون آزادسازی‌ها نزول طبیعی ناشی از پیری را جبران می‌کردند، و سپس با سرعت بیشتر. شمار مستمری‌بگیران جنگ داخلی که در 1901 با قریب به یک میلیون نفر به اوج خود رسیده بود، در 1910 به 863,000 نفر، در 1920 به 534,000 نفر، در 1930 به 217,000 نفر و در 1940 به 53,000 نفر کاهش یافت (96). به خاطر دو افزایش گسترده در مزایای ماهانه که در 1918 و 1920 تصویب شد، مخارج حقوق بازنشستگی جنگ داخلی در 1921، با رقم 247 میلیون دلار به اوج خود رسید. با این وجود، در این سال مخارج حقوق بازنشستگی تنها 8 درصد از کل مخارج فدرال و فقط نیم درصد از خروجی کالا و خدمات کشور را تشکیل می‌داد. در 1930، سهم حقوق بازنشستگی جنگ داخلی از بودجه فدرال به 4 درصد کاهش یافت (97).
ماجرای حقوق بازنشستگی جنگ داخلی با آغاز جنگ جهانی دوم در حال اتمام بود، اما هزینه‌های آن تا هفتاد سال بعد بر خزانه ایالات متحده تحمیل شد. آخرین سرباز جنگ داخلی که حقوق بازنشستگی می‌گرفت، در 1956 درگذشت. آخرین بیوه جنگ داخلی که حقوق بازنشستگی دریافت می‌کرد، حدود پنجاه سال بعد، در 2003 فوت کرد. در زمان نوشته شدن این کتاب، هنوز یک نفر باقی‌مانده تا مزایای بازماندگان جنگ داخلی را دریافت کند: آیرین تریپلت که محصول ازدواجی بین یک سالخورده و همسر جوانش است. در 1924، مادر او با نام الیدا هال، در سن 28 سالگی با پدرش، موس تریپلت ازدواج می‌کند که جانباز 78 ساله هر دو ارتش اتحادیه و کنفدراسیون بود. پنج سال بعد آیرین به دنیا می‌آید.
در قانون‌گذاری حقوق بازنشستگی جنگ داخلی، کنگره از همان الگویی پیروی کرد که در گسترش حقوق بازنشستگی جنگ استقلال بنا نهاده بود. در انجام چنین کاری، کنگره سابقه‌های قانونی پیشین را، اما در مقیاسی بسیار بزرگ‌تر، تأیید و مستحکم کرد. این قانون‌گذاری‌ها کشف بزرگ و مهمی برای کنگره و قوه مجریه به همراه داشت: عرضه مستقیم و گسترده مزایای نقدی به بخشی از جمعیت رأی‌دهنده، برتری انتخاباتی مهمی به ارمغان می‌آورد. نقش مهمی که دریافت‌کنندگان حقوق بازنشستگی جنگ داخلی در جبهه‌گیری برای انتخابات ملی به نفع جمهوری‌خواهان ایفا کردند، از نظر هیچ یک از جمهوری‌خواهان و دموکرات‌ها دور نماند. این کشف تضمین کرد که کنگره‌های بعدی با هدف قطعی دستیابی به برتری انتخاباتی، به قانون‌گذاری‌های مربوط به مستمری ارجاع خواهند داد.